農村建房調研報告
農村建房調研報告(1)
近年來，隨著城鎮化進程的加快，我國農村地區的新農村建設也得到了有力的推進，最主要體現在廣大農民對于居住條件的改善，大規模的農村建房正如火如荼的進行著。但是，在農村房屋拆建過程中市場混亂、事故頻發，由此導致的社會矛盾也日漸增多。這也是基層法院審判實踐中較為常見也較為難辦理的一類案件，主要體現在法院對房主與包工頭之間的施工合同性質的認定、包工頭與雇工之間法律關系認定以及雇工在施工過程中出現人身損害的賠償責任承擔方面意見不一致。筆者將結合司法實踐，對此類糾紛中的一些法律問題進行探析，提出自己的看法。
一、司法現狀
筆者所在法庭，兩年內共受理此類案件共三件，案由均定為提供勞務者受害責任糾紛。案情也基本相同，都是提供勞務者在建房過程中受到傷害后，向人民法院起訴要求承包人(即包工頭)和房主承擔賠償責任，而包工頭均是無建筑資質的個人，且提供勞務者與包工頭之間屬于臨時性勞務關系。三個案件最終都已調解結案，由包工頭和房主共同分擔賠償責任。雖然案件得到了圓滿的解決，但是辦案過程中出現的問題應當值得我們做一探討。
二、房主、承包人與提供勞務者之間的法律關系認定分歧
現在農村建房一般是由房主與承包人簽訂書面建房承包合同，有的甚至只是口頭約定。方式一般有兩種：一是包工包料;二是包工不包料。實踐中，對于此合同或者約定的認識有一定的分歧：
一種觀點是認為屬于建設工程施工合同;因為在《民事案件案由規定》將“農村建房施工合同糾紛”列于 “建設工程合同糾紛”案由之下，因此農村建房合同應屬于建設工程合同。按照《建筑法》第二十六條第一款規定：“承包建筑工程的單位應當持有依法取得的資質證書，并在其資質等級許可的范圍內承攬工程。”可見，此合同要求房主和承包人具備相應建設資質。
一種觀點認為屬于承攬合同。認為是承攬合同的，提供勞務者在施工過程中發生人身損害的，應當由承包人承擔，定作人(房主)不承擔那責任，但定作人對定作、指示或者選任有過失的，應當承擔相應的賠償責任。由此可見，兩種認識的不同會直接導致賠償主體和賠償責任的不同。
在實踐中，有資質的承建方大部分是以公司法人的形式存在，但是農村建房房主因為成本限制，絕大多數選擇的都是沒有任何建房資質得私人承建者。所以，如果對農村建房合同一概認定為建設工程施工合同，會造成房主的責任被加重，降低了無資質承包人的違法成本，這樣也不符合民法精神。因此，筆者認為，對農村建房合同的性質應當分情況區別認定。
三、房主、承包人與提供勞務者之間法律關系再認定
1、農村自建三層以上的房屋應認定為農村建房施工合同。
根據《建筑法》的相關規定，可以看出房屋建設必須具備相應建設資質。但是農村建房具有特殊性，應當劃定具體的界限，否則仍然會造成法律關系難以認定。根據《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第21條規定：“村莊、集鎮規劃區內，凡建筑跨度、跨徑或者高度超出規定范圍的鄉(鎮)村企業、鄉(鎮)村公共設施和公益事業的建筑工程，以及2層(含2層)以上的住宅，必須由取得相應的設計資質證書的單位進行設計，或者選用通用設計、標準設計。”《建筑法》第八十三條第三款規定：“搶險救災及其他臨時性房屋建筑和農民自建低層住宅的建筑活動，不適用本法。”其中低層建筑是指建筑高度小于等于10米(高度≤10米)，且建筑層數小于等于3層(層數≤3層)的建筑。結合以上法律、法規規定，筆者認為農村建設三層以上且高度高于10米的房屋應當嚴格按照《建筑法》的相關規定，如果發生糾紛，案由應當定為“建設工程施工合同糾紛”下一級案由： “農村建房施工合同糾紛”。如果提供勞務者在施工過程中發生人身損害，其損失應當由承包人(雇主)承擔，如果房主知道或者應當知道承包人沒有相應資質或者安全生產條件的，應當與承包人承擔連帶賠償責任。
2、農村自建三層以下房屋且包工包料的應認定承攬合同
承攬合同是指承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報酬的合同。在承攬合同中，承攬人以自己的設備、技術、勞力等完成工作任務，不受定作人的指揮管理，對在交付工作成果之前產生的責任由承攬人自己承擔。
實踐中，如果在農村建造兩層以下的房屋，房主與承包人簽訂房屋建造合同，承包人承擔建造房屋的全部事項，也即通常所說的包工包料，而房主主要承擔按期付款的義務。針對這樣的合同，雖然名曰房屋建造合同，但是實質上屬于承攬關系，應當認定為承攬合同。這種情況之下，受雇于承包人的勞務者發生人身損害，應當由承包人承擔賠償責任，房主在沒有定作、指示或者選任方面有過失則不承擔賠償責任。
3、農村自建三層以下房屋且包工不包料的應認定勞務合同
這種形式在農村建房過程中也十分普遍。很多農村村民自建房屋為了節省開支，會自行將各種建筑材料準備好，承包人只是在房主的指揮和安排下提供勞務建造房屋即可。實踐中，房主對于房屋的建造預先沒有設計圖紙，只是根據其他村民建房的外形自行設計，并且在施工過程中可能隨時更改房屋樣式和結構。而承包人則負責招攬工人，提供勞務，承包人賺取人工費。這樣承包人的行動完全受制于房主的指揮，那么在樣的情形下，可以認定房主和承包人構成勞務關系，應認定為勞務合同。如果承包人所雇傭的工人在建房過程中發生人身損害，《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第11條第1款的規定應當由房主承擔賠償責任，而承包人在此過程中也獲得了利益，并且其對提供勞務者有保障安全義務，所以承包人也應當承擔一定的責任份額。
以上是承包人承包方式不同，所產生的兩種不同的法律關系。這兩種合同的主要的區是：
(1)勞務合同是以直接提供勞務為目的，承攬合同則是以完成工作成果為目的，提供勞務僅是完成工作成果的手段。
(2)承攬合同的當事人之間不是支配、指揮的關系，承攬人在完成工作中具有獨立性，而勞務合同的提供勞務者要受接受勞務者的支配，服從接受勞務者的安排和指揮。
但是，在實踐中要清楚的區分兩種合同也是比較困難的，因為在農村建房過程中，隨意性很大，各種用工方式可能同時存在。筆者認為可以從以下幾點作出區分：
(1)、房主在選定承包人時是否盡到最基本的注意義務，即選擇的承包人是否具有相關技術經驗。
(2)、房主與承包人之間是否存在約定由房主提供建筑材料和施工設備的事項;
(3)、工程款的給付是由房主直接支付給提供勞務者，還是由房主按照工程進度分期支付給承包人，再由承包人支付給提供勞務者;
(4)、房主、承包人和提供勞務者之間是否存在支配和從屬關系。
筆者認為，農村建房如果是建造三層以下房屋，對于房主、承包人和提供給勞務者之間的法律關系的認定，可以從以上四點中分析確定，正確適用法律。
四、農村建房人身損害案件的解決措施
以上論述主要明確了農村建房人身損害糾紛案件的法律關系如何認定的問題。但是筆者希望通過提出解決思路，從根本上防止農村建房事故的發生，做到防患于未然。
1、健全農村自建房屋相關法律法規。首先建筑主管部門應當結合當下農民自建房屋的需求，制定相關法律、法規，做到有法可依。其次加大對私人建筑承包人的管理力度，對于以承包農村建房為業的承包人應當建立市場準入機制。建筑主管部門對這一群體進行統一培訓和資質認定，統一登記備案，定期核查。最后，建筑主管部門加強對農村建房的指導，結合當地實際推行統一房屋設計圖和示范合同文本。引導村民在法律框架下進行建房，確保各方利益都能得到保護。
2、推行農村建房勞務強制保險制度。針對農村建房安全系數較低，容易發生安全生產事故，而承包人和房主都是自然人，對賠償責任的承擔能力有限的特點。為了最大限度的保障提供勞務者的合法權益，建筑主管部門應當建立類似交強險的農村建房勞務強制保險制度，可以在主管部門審批建房手續時要求房主或者承包人繳納。這樣，就可以彌補房主和承包人在提供勞務者發生安全事故后的賠償責任。
3、加大法制宣傳。相關部門在農村地區定期開展多種形式的農村建房安全知識宣傳活動，基層法庭運用“一村(社區)一法官”機制和“巡回審理”等方式提高廣大農村建房者的安全意識、法律意識。
五、結語
在我國城鎮化進程快速發展的今天，農村自建房屋現象普遍存在并且發展勢頭迅猛，我們在處理此類糾紛時，應當正確分析和認定房主、承包人和提供勞務者之間的法律關系，準確確定案由。在有效的化解糾紛后，還應當針對出現的問題找出長效解決此類問題的方法。這樣才能為新農村建設和社會和諧作出貢獻。
農村建房調研報告(2)
黨的十八大提出全面建成小康社會的宏偉目標，促進工業化、信息化、新型城鎮化、農業現代化同步發展。而農民建房工作，關系到新型城鎮化和農業農村現代化的健康發展，XX市是農業大市，農業人口占總人口的50%以上，2.3萬平方公里的國土面積，農村占據大部分的廣闊區域，因此，農民建房工作與農村面貌、農民生產生活、農村經濟發展乃至XX市的經濟社會發展息息相關。近年來，XX市委、市政府高度重視新型城鎮化、村鎮建設工作，高度關注農民建房工作，采取了一系列的措施，加快推進新型城鎮化和村鎮建設工作，我市農村面貌發生了較大變化，農民的住房條件得到了較大改善，農村環境衛生有了較大改觀。但，我市農村建房也普遍存在的雜亂無序、盲目攀比、資源浪費等現象，針對上述情況，市建設局、規劃局按照市委、市政府領導的要求，組織開展了專門的調查研究。20**年10月，市建設局下發了饒建村字 [2015]9號文件《關于開展農民建房問題調研的通知》，要求各縣(市、區)建設局對本地農民建房情況進行全面調查摸底，近期市建設局還派人員到鄱陽、婺源、鉛山、廣豐、余干等縣，深入到鄉鎮、村組現場了解農民建房情況。20**年11月中旬，市建設局、規劃局組織人員赴浙江省XX市、江蘇省XX市考察學習農民建房管理的下先進經驗，并向XX市建設部門電話詢問了有關農民建房管理的經驗、措施。
一、我市農民建房管理工作的現狀
1、農民建房的基本情況
從調查情況反映，隨著經濟社會的快速發展和農民收入的提高，農民建房數量進入一個爆發式增長的高峰期。 特別是20**年以來，各地農民建房數量急劇增加，部分經濟條件較好的村莊20**年以后新建的房子幾乎占到所有房屋的近一半。農民建房數量一方面和農民自身的經濟收入相關，另一方面也受地方政府的控制管理所影響。XX縣官方數據顯示，20**年以來，全縣每年農民建房都超過萬戶，且成每年遞增趨勢，20**年農民建房數量已經達到14799戶，以村鎮統計20**年鄱陽鄉鎮家庭戶數25.62萬戶計算，每年有5.8%的家庭建房;XX縣20**年-20**年農房建房棟數年均1700多棟，**年橫峰鄉鎮家庭戶數4.52萬，每年約3.8%的家庭建房;XX縣管理規范、控制較嚴，20**年審批826戶，20**年審批1975戶，20**年審批1628戶，20**年審批1465戶，20**年審批2224戶，鄉鎮家庭戶數10.9萬，每年約2%的家庭新建住房。
隨著農民建房數量增長的是建房投資也持續快速增長，戶均基本保持在每年兩位數的增長率。20**年以后新建的房子，以三層、四層甚至五層的磚混結構樓房為主，大多為基本的簡單裝修。部分條件好的村民，也修建了一些占地大、層數高、裝修豪華的“豪宅”。調查顯示，近兩年新建住房戶均投資近18萬元左右。
隨著建房數量和體量的增加，加之計劃生育造成家庭人口結構的變化，農民的居住條件得到改善，從調查數據來看，大多數的村莊雖然村民年均收入不高，但住宅實有面積卻不低，大部分村莊人均住宅面積達到40平方乃至50平方以上。XX縣農民人均住宅面積達到55平方;XX縣羅橋街道橫山村、田墩鎮雙源村人均建房占地33平方，人均住房面積近70平方;XX縣上坊鄉上坊村人均住房面積更是高達78.4平方米。
隨著人口外流遷移和家庭人口結構的減少，很多村莊的房屋空置棟數接近10%，大多數樓房三層以上為閑置狀態，有些偏遠山村整個村落呈空心狀態。另一方面，仍還有少部分條件差的農戶，建不起新房，居住條件簡陋不堪。
從村莊配套設施的建設情況來看，有兩大特點，一是農村的供電、通信、有線電視、道路已經得到了解決，二是農村自來水、污水處理和垃圾處理設施很少到位。新農村建設點的環境衛生情況較好，多建有健身休閑區域，而大多普通村莊環境衛生較差，不少嶄新氣派的樓房和周邊環境衛生狀況格格不入。
2、對農民建房進行管理和指導的情況
各地黨委、政府近年來針對農民建房不規范的狀況，也采取了一系列的.措施加以管理和引導，但管理成效各地相差較大，管理力度參差不齊。
其中XX縣的農民建房管得最早最好，已經成為全省學習的榜樣。
其它已經開始加強規范管理的有XX縣。該縣確定了20**年為規范農民建房管理年，20**年為規范農民建房服務年，20**年為規范農民建房提升年，管理成效已經開始顯現。
認識到問題開始著手加強管理的有XX縣、XX縣。XX縣20**年4月下旬召開千人動員大會，部署農民建房管理工作，之后，在全縣范圍廣泛宣傳，該縣縣委、縣政府出臺了《關于嚴格實施農民建房管理的若干意見》，把規范農民建房工作納入對鄉鎮班子的考核，由縣規劃局編印了50冊八套農民建房通用圖集，在全縣推廣使用;XX縣先后制定了《XX縣城市規劃區居(農)民建房管理辦法》、《XX縣旅游公路沿線建房管理實施細則(試行)》，并準備出臺XX縣村鎮農民建房審批辦法。
認識到問題，準備出臺政策加強管理的有XX縣、XX市。XX縣在縣城規劃控制區內停止農民零散、零亂建房，該區域內農民建房實行統一規劃、統一報批，并進行了全縣范圍內的農民建房用地情況調查;XX市也在討論出臺規范新農村農民建房的實施意見。
3、XX縣的“婺源模式”
我市XX縣的村鎮規劃建設管理工作起步早，機制健全、落實到位、成效顯著，被稱為“婺源模式”，是全省學習的榜樣。此次調研我們也重點調查了解了婺源的村鎮規劃建設管理經驗。
一是吃透法律政策，完善本級制度措施。XX縣根據國家法律和《江西省村鎮建房規劃審批辦法》等規章條例，結合本地實際，出臺了一系列的制度辦法，如《XX縣村鎮建房審批辦法》，《XX縣“三級聯動”防控違法用地違章建設暫行辦法》，《XX縣農民建房“一戶一宅”住房清理整治專項行動工作實施方案》，制定了《XX縣村鎮農民建房審批流程》、《村鎮建房聯合踏勘意見書》等等一系列制度和具體實施辦法，切合實際，可執行度高，為規范農民建房工作提供了保證。
二是健全機構，完善體系，提升村鎮規劃建設工作組織保障水平。縣規劃局內設城鄉規劃村鎮管理總站，并在紫陽等鎮設立了7個村鎮規劃管理中心所，人員經費由縣規劃局統一安排。城鄉管理局成立聯合執法總隊，由單一執法改為綜合執法，將村鎮建設違章行為納入巡查范圍。鄉鎮成立規劃建設管理辦公室，具體負責本轄區各類建設行為的監管。
三是規劃到位。20**年以來，XX縣全面編制完成了鄉鎮總體規劃和村莊、集鎮建設規劃，歷史文化名村保護規劃和新農村建設試點村整治規劃均全部編制完成。131個行政村和570個自然村的建設都有規劃指引，農民建房有規可循。
四是管理有效，執行有力，監管到位。XX縣在規劃建設監管上實行“三級聯動”制度，建立了縣直單位、鄉鎮、村的三級防控監督管理體系，所有單位和個人的建房行為必須遵循“先規劃后建設”的原則，嚴格實行“一書兩證”制度。村鎮建房審批制度分建制鎮規劃區范圍內建房和集鎮、村莊規劃區范圍內建房兩種，分別規定了鎮村和國土、規劃部門的審批時限和審批程序，所有農民建房不超過三層，必須按微派風格進行設計和施工。對建房審批，嚴格實行規劃公示制度和便民服務制度，并通過村建管理員、鄉鎮建管辦、聯合執法總隊等實行各級全程監管，實行徽派兵建筑保證金制度，等等措施保證了農民建房行為的合規全理和風格體量的統一。
二、我市農民建房存在的主要問題及其原因
(1)用地供給和控制的管理手段弱化，違法占地現象普遍。近些年農民建房數量急劇增長，相當比例的建房行為并沒有辦理正當的用地和建房手續，而辦理了審批手續的也大都存在批少建多的問題。這種情況的客觀原因是農民有改善住房條件的需求，原有宅基地或者面積小或者地方偏僻出路不暢，而因為農村建設用地指標嚴重不足調劑困難、農民閑置宅基地流轉難、空置住宅拆除難等等原因，政府并沒有合法合規滿足條件的土地供應，用地供需矛盾突出，因此類似村道兩旁的耕地、農戶自留菜地田地山地等紛紛被違章建房占用。主觀原因是農民認為占到地基建房土地就是私人財產可世代相傳了，而責任田始終是集體的，抱著自己的田地他人無法干涉的心理，擅自改變土地用途，通過私下交易置換占用耕地建房的現象也十分嚴重。另外農戶的宅基地家庭私有的心理還造成建新不拆舊多處占地建房情況，“一戶多宅”現象較多。
(2)違反規劃，布局混亂，隨意搭建。目前我市多數行政村已經編制了規劃，但因為規劃本身的可執行性以及鎮村對規劃的重視程度不夠等原因，實際上各地規劃基本處理未執行狀態。農民建房選址多數選擇在自留地、承包地或交通便利的村道兩側，往往見縫插針，哪里地勢好、“風水好”就往哪建，哪里可擠占一尺半寸就往哪里擠，造成新房舊房犬牙交錯，公共通道越來越擠，房子大小高矮參差不齊。
(3)盲目攀比，資源浪費、鄰里矛盾情況突出。農民建房時一方面由于傳統風水的舊思想作怪，另一方面出行攀比心理，盡可能地把房子建大建高，造成土地資源和家庭財力的極大浪費。往往四五個人口的家庭，建房面積三百多平方;全家在外打工，家里的三層樓房空置的情況也不少;甚至還有超出自身能力，建房爛尾無法收工，達不到入住條件的。全家多年收入積蓄都用于建房支出上面，調查顯示大多數農民建房都不同程度的進行借債 。有的鄰里之間因為建房從地基開始到屋脊就象斗法一樣互相比高，造成矛盾沖突。
(4)管理機構殘缺，管理制度缺乏。