淺談區域限批制度的法律規制
行政處罰是指特定的行政主體對被認為違反行政法律規范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁，讓我們一起來看看具體內容吧!
一、區域限批實施背景
“區域限批”，是環保部門出臺的行政處罰措施,目的是防止一些地方、行業違背國家產業政策，違法發展高污染高能耗產業，破壞當地環境資源的行為，其具體做法是環保部門一旦發現有企業或地區出現頻繁的或者嚴重的環境問題或事件，則有權停止審批該區域內所有項目，循環經濟類項目除外，直到受處罰者完成整改。
國務院最初與2005年底發布《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，在這個決定中首次提到環保部門可以使用“區域限批”手段。2007年1月，原國家環保總局通報查處82個環評和“三同時”違規項目并首次啟動“區域限批”，將大唐國際等四大電力集團以及河北省唐山市等4個行政區域列入“黑名單”，限批期間,除循環經濟類項目之外的其它建設項目全部“停批限批”。同年7月，國家環保總局對長江等四大流域部分水污染嚴重、環境違法問題突出的6市2縣5個工業園區實行“流域限批”。隨后其決定，從2008年起，如果各省(自治區、直轄市)沒有完成2007年污染物總量減排任務，則對該省(自治區、直轄市)范圍內的所有新建項目暫停其環評審批。2008年6月，環保部起草了《建設項目環境影響評價區域限批管理辦法(試行)》并開始征求意見。
作為環保部門最為嚴厲的一種行政處罰手段，國家環保總局副局長潘岳對此解釋道：“在以往的環保行動中，即使項目被叫停，但在作出承諾后，往往就可以允許他們先行補辦手續，從而造成企業或地區使用各種辦法拖延、拒絕兌現環保承諾，看似嚴厲的環保執法也無法達到預定效果。”
二、區域限批的性質及合法性問題
(一)區域限批的法律性質
行政強制，是指行政主體為實現一定的行政目的，對相對人的人身或財產采取強制措施的行政活動。行政處罰是指特定的行政主體對被認為違反行政法律規范的公民、法人和其他組織所給予的一種制裁。行政處罰的本質特性是制裁性，這也是行政處罰和其他具體行政行為的相區別的主要標志。據此兩者的區別在于是否具有制裁性，即行政處罰關注的是制裁，達到的是一種最終處理狀態，而行政強制則更關注預防或制止危害后果或者保障其后的處理行為能順利做出，其發生在行政決定做出之前的行政過程中。
對比以上特征可以看出，區域限批從表面上看似乎也是為了制止違法行為、保護社會公眾的環境權利而采取的強制措施，然而其實質是對違規主體的制裁，并非以其他行政管理目標的存在為直接目的。它是以違法行為為前提，也是一種最終處理狀態，所以屬于行政處罰,而不是強制，與《行政處罰法》中規定的責令停產停業的處罰種類最為類似。
區域限批措施就目前來說，是法定行政處罰方式之外,環境保護方面行政處罰的一種新措施，有以下新特點：
首先，區域限批作為一種新的行政處罰手段，其停止審批的是整個行政區域內除循環經濟類項目外的所有項目，范圍比較大，不單只針對相關企業。
其次，區域限批的實施主體，是環保總局直接實施，這使得環保部門具備了一種在環保利益和地方政府利益相沖突時強有力的執法手段。
再次，如果違規投資高污染高耗能產業，由地方政府來背負行政“決策后果”，這在國內尚屬首次規定，據此環境保護重點監管對象就不僅僅限于單個項目，而是把地方政府也納入其中。
(二)區域限批的合法性問題
當前環境問題已經刻不容緩，要實現社會可持續發展，保障社會公眾環境權益，則區域限批制度不失為一種有效手段。但是環保部門的行政權力是否過大，如何保證這種權力能充分有效的使用，同時不被濫用，也是亟待解決的問題。
國務院于2005年頒布《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，其中第五條第(二十一)項的規定：“嚴格執行環境影響評估和三同時制度,對超過污染物總量控制指標、生態破壞嚴重或者尚未完成生態恢復任務的地區,暫停審批新增污染物排放總量和對生態有較大影響的建設項目。”以此為依據，目前國內相關立法中只有一部處于起草階段的《建設項目環境影響評價區域限批管理辦法(試行)》做出了具體的規定，這是環保部的部門規章。此外2008年新修訂的《水污染防治法》第18條也新加入了一條規定：“對超過重點水污染物排放總量控制指標的地區，有關人民政府環境保護主管部門應當暫停審批新增重點水污染物排放總量的建設項目的環境影響評價文件。”
世界各國的行政處罰種類大都依據法律保留原則，由立法機關制定法律進行明確而具體的'設定，行政機關必須根據法律授權進行處罰。我國的《行政處罰法》第9、10、11條也做出了相應規定。區域限批對相對人權益有重大影響，其與責令停產停業的處罰種類比較類似，所以它的設定權只有全國人大及其常委會制定的法律，或者國務院制定的行政法規享有,其他任何的規范性文件都無權設定。上面所說的環保部的《區域限批管理辦法》和國務院的《決定》都不屬于法律也不屬于行政法規，前者是部門規章，后者只是國務院普通行政規范性文件。而新修訂的《水污染防治法》雖然是法律，但其僅能為水污染防治領域中的區域限批制度提供合法性依據，并且也沒有具體的可操作的條款來支持。
三、對完善區域限批制度的一些建議
(一)立法解決區域限批制度合法性問題
首先應修改《行政處罰法》和《環境保護法》、《環境影響評價法》，將區域限批作為一種行政處罰手段納入其調整范圍，從而解決合法性來源問題。然后由環保部頒布部門規章，對限批的具體程序和規則進行規定。二是修改環保單行法。比如新修訂的《水污染防治法》，其作為一部單行立法具備一定行業特殊性，據此聯系水污染防治方面的實際情況對區域限批制度增設了一些特別規定，既遵從了行政處罰的法律要求，也能夠靈活的根據實際情況具體問題具體處理。
(二)明確區域限批的主體、對象和條件
還未正式出臺的《建設項目環境影響評價區域限批管理辦法(試行)》對主體、對象和條件已經有了比較詳細具體的規定。《區域限批管理辦法》中確定了“區域限批”，“行業限批”與“企業限批”三種方式，比較全面的涵蓋了處罰的對象。適用條件上，規定了根據環境指標，損害后果和整改效果幾方面來對環評未達標的行政相對人適用區域限批。但是其對進行處罰的主體和條件的規定稍顯單薄。
主體上，《區域限批管理辦法》中規定是由國家環保部來進行調查，做出限批決定為主，同時地方人民政府環境保護行政主管部門對該地區也被賦予了行使區域限批的權力。考慮到區域限批后果的嚴厲性與巨大的影響性，可以將省級環保主管部門定為限批的決定主體，此外，國務院環保主管部門也可在必要時直接決定實施限批。使中央與地方間取得平衡，一方面能夠使權力不會太過集中于中央部委，使得效率變得低下，同時中央能更好的協調處理重大環保問題，在必要時也能直接干預地方環保工作。另一方面，也避免了地方濫用權力，防止基層地方利益集團的干預和影響。
(三)完善決定與實施程序
為防止行政主體濫用職權、侵犯相對人及第三方合法權益，應當在立法時對其決定程序進行嚴格規定，完善調查和審查決定程序，對調查的期限、手段、應查明的違法事實做出詳細規定;對機構的審查重點、方式、內容，作出決定的依據、宣布方式、方法及步驟等進行明確;細化相對人申辯的環節、步驟。
《區域限批管理辦法》中，對限批啟動程序、限批時限、限批決定的公示程序、整改進度公示程序、解限方式等進行了具體的規定，但是對于詳細的調查程序和審議程序則并沒有涉及，建議《區域限批管理辦法》應該在這些方面進行細化和完善。
此外，《行政處罰法》規定在行政處罰過程中，應當保障當事人充分參與程序并表達意見的權利，并明確了哪些行政處罰必須經過聽證。然而，不論是在《區域限批管理辦法》的規定中，還是現實中采取限批措施時，當事人行使陳述權、申辯權的機會都沒有得到有效保障。“主管機關即使僅針對某特定個人或組織作出具體行政行為，但往往結果會形成光譜效應，既波及第三人，甚至更為寬廣的人群。”限批措施也同樣會直接影響如限批區域內的合法企業等其它現實中利害關系人的利益，因此應該在立法中對當事人及利害關系人申請聽證的權利做出明確規定。
除了決定和實施程序外，《區域限批管理辦法》中還規定了“環境保護部建設項目環境影響評價限批工作實行全過程信息公開，接受社會監督”這一信息公開條款。但這條規定過于籠統，為有效防止被限批者私下新建工程，在此基礎上可以建立對實施過程進行監督的程序,比如執行者、社會公眾、第三方對被限批者的監督等。最后，應當對限批后依然不予整改的地方與企業，追究相關負責人及直接責任人員的行政責任的程序進行規定。
(四)確立救濟途徑
無救濟即無權利是法治社會的特征之一。《區域限批管理辦法》卻并沒有對限批的救濟方式和程序進行規定。由于這種行政處罰極易侵害相對人合法權益，因此必須嚴格規定其救濟途徑。可以參考我國《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》中有關行政復議、行政訴訟、國家賠償等具體制度和程序的規定，為區域限批制度設立救濟途徑。
注釋：
潘岳.每次環評風暴都是場博弈.
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