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臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例全文
8月8日上午，《臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》公布實施新聞發(fā)布會在市新聞發(fā)布廳舉行，市人大常委會主任薛少仙宣布該條例出臺，將于10月1日正式實施。
《臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》(以下簡稱《條例》)是我市取得地方立法權(quán)以后制定的首部地方性法規(guī)。
據(jù)了解，在起草《條例》的過程中，薛少仙親自帶隊，到先期有地方立法權(quán)的青島、濟南等地市考察學(xué)習(xí)。然后，在市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的組織下，先后召開專家論證會、民主協(xié)商會及其他專題座談會20余次，向全社會公開征求意見，并深入基層，共征集到意見、建議500余條。
《條例》共6章52條，分為總則、市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度、市容管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、保障和監(jiān)督、附則等六個部分。
市人大常委會副主任王建平介紹說，針對當(dāng)前我市存在的建筑物門牌不清、村留用地雜亂、馬路重復(fù)開挖、殯儀和祭祀活動影響市容、破舊車輛占用公共泊位、小廣告亂張貼等市容管理方面的熱點、難點問題，針對公共場所、商品交易市場、經(jīng)營場所的生活垃圾、建筑垃圾及其他廢棄物管理等環(huán)境衛(wèi)生方面的問題，《條例》都規(guī)定了相應(yīng)管理舉措。
據(jù)介紹，《條例》規(guī)定的責(zé)任區(qū)制度，其責(zé)任主體是縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，為把責(zé)任層層落實到位，具體工作還是要分區(qū)域、分部門、分區(qū)段來抓。具體的責(zé)任區(qū)包括街道、社區(qū)、企事業(yè)單位、商戶，實行“門前三包”，要求做到“人人都有責(zé)任”，主管部門將對各個責(zé)任區(qū)考核履職情況。
《條例》確立了市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度，并對市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人的責(zé)任履行以及建立市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任的考評制度作了規(guī)定，要求加強對責(zé)任區(qū)的巡查和監(jiān)管，確保責(zé)任區(qū)制度的落實。《條例》還針對當(dāng)前我市存在的建筑物門牌不清、村留用地雜亂、馬路重復(fù)開挖、殯儀和祭祀活動影響市容、破舊車輛占用公共泊位、小廣告張貼等熱點難點問題規(guī)定了相應(yīng)管理舉措，填補了管理空白，體現(xiàn)了臺州特色。
根據(jù)有關(guān)規(guī)定，我市將抓緊制定出臺制度性文件，確保《條例》規(guī)定的各項制度順利落實。同時，我市將加強《條例》執(zhí)法與司法的協(xié)調(diào)配合，組織開展專項整治行動，并加強對《條例》貫徹執(zhí)行情況的督查，對相關(guān)工作及時進行通報。
另外，《條例》暢通了公眾投訴舉報的方式和途徑，并設(shè)定了違反《條例》規(guī)定將承擔(dān)的法律責(zé)任，規(guī)定將違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。
臺州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例全文內(nèi)容：
(一)適用范圍和主管部門
《條例》第二條對適用范圍，即條例在我市適用的區(qū)域作了規(guī)定：“本條例適用于本市行政區(qū)域內(nèi)城市建成區(qū)的市容和環(huán)境衛(wèi)生的管理。鎮(zhèn)建成區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、工業(yè)園區(qū)等實行城市化管理的區(qū)域以及縣級以上人民政府劃定并公布的其他區(qū)域的市容和環(huán)境衛(wèi)生管理，按照本條例的規(guī)定執(zhí)行”。這是在借鑒省條例規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市的實際情況，如不存在“縣級人民政府所在地鎮(zhèn)”、不僅有“工業(yè)園區(qū)”，還有“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”等情形，將省條例中“縣人民政府所在地鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)建成區(qū)”擴大到所有鎮(zhèn)建成區(qū)，并增加了“產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”。
我市目前的城市管理體制有其特殊性，在市級層面，市容和環(huán)境衛(wèi)生工作的主管單位為建設(shè)規(guī)劃部門;在各縣(市、區(qū))層面，主管單位既有城市管理行政執(zhí)法部門也有建設(shè)規(guī)劃部門。為此，《條例》第五條對主管部門作了概括性規(guī)定，“市、縣(市、區(qū))市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作”。同時，考慮到我市正在進行綜合行政執(zhí)法體制改革的實際，《條例》第七條規(guī)定了“實行綜合行政執(zhí)法的區(qū)域，本條例規(guī)定的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政強制等職權(quán)依法由綜合行政執(zhí)法部門實施”。城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的治理是一個系統(tǒng)工程，需要建立齊抓共管的工作格局，《條例》對鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處以及市、縣(市、區(qū))人民政府有關(guān)行政主管部門的職責(zé)也作出了相應(yīng)規(guī)定。
(二)市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度
《條例》第二章規(guī)定了有關(guān)市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度。該制度旨在體現(xiàn)社會參與、市民監(jiān)督和“人民城市人民管”的要求，通過政府有關(guān)部門、市民、企事業(yè)單位、社會團體的共同努力，提高城市容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理水平。一些地方和我市的實踐表明，責(zé)任區(qū)管理有利于調(diào)動市民積極性，有助于促進城市面貌改善和可持續(xù)發(fā)展。《條例》第十條規(guī)定，市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)是指有關(guān)單位、個人承擔(dān)市容環(huán)境衛(wèi)生管理責(zé)任的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施、場所及一定范圍內(nèi)的區(qū)域。市容和環(huán)衛(wèi)責(zé)任區(qū)是一個空間區(qū)域概念,不僅涵蓋了門前責(zé)任的平面區(qū)域，還涵蓋了立面的市容環(huán)境。《條例》第十一條以列舉的方式，對城市道路、公共活動場地、公共設(shè)施、經(jīng)營場所及其周邊區(qū)域、居住區(qū)、商品交易市場、建設(shè)工程的施工現(xiàn)場等責(zé)任區(qū)域、責(zé)任人作了劃分和確定，特殊情況不能明確責(zé)任人的，由所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處確定，跨行政區(qū)域的，由共同的上一級人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門確定。對于責(zé)任區(qū)的要求，《條例》第十二條作了原則性規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)符合城市容貌標準和國家、省城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標準，保持市容和環(huán)境衛(wèi)生整潔，設(shè)施完好。需要說明的是，市容標準與環(huán)境衛(wèi)生標準屬兩套不同的標準體系：前者包括縣級以上人民政府制定的城市容貌標準，后者僅指國家和省的環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標準。對責(zé)任區(qū)的具體范圍和責(zé)任要求，由市、縣(市、區(qū))市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處予以明確，以責(zé)任書的形式告知責(zé)任人。環(huán)境保潔責(zé)任的履行方式，既可以由責(zé)任人自行履行，也可以委托其他作業(yè)服務(wù)單位履行。為了確保責(zé)任區(qū)制度的落實，《條例》規(guī)定了對市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任的考評督查等內(nèi)容。
(三)市容管理
市容管理部分主要規(guī)定了城市建筑物、道路及設(shè)施、戶外廣告、景觀照明等管理方面內(nèi)容。對于當(dāng)前我市存在的建筑物門牌不清、村留用地雜亂、馬路重復(fù)開挖、殯儀和祭祀活動影響市容、破舊車輛占用公共泊位等熱點、難點問題，《條例》予以了相應(yīng)規(guī)制。
1.建筑物、構(gòu)筑物外立面及設(shè)施管理。建筑物、構(gòu)筑物的外立面及設(shè)施是城市的門面，整潔美觀與否直接影響城市的形象。《條例》第十六條規(guī)定，主要街道和重點區(qū)域建筑物、構(gòu)筑物的所有者、使用者或者管理者，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定定期對建筑物、構(gòu)筑物的外立面進行清洗、修飾，對破損、污損的外立面進行整修。實踐中有關(guān)單位為了公共利益，需要對建筑物、構(gòu)筑物進行清洗、修飾或者整修，《條例》規(guī)定了建筑物、構(gòu)筑物的所有者、使用者或者管理者應(yīng)當(dāng)予以配合。由于《條例》全篇首次出現(xiàn)“主要街道和重點區(qū)域”的名詞，本條第三款作出了解釋，指市、縣(市、區(qū))人民政府確定并公布的區(qū)域。這一解釋不僅適用于本條，而且其他條文中有此表述的均為同一含義。另外，對建筑物門牌標志污損的問題，《條例》第十七條規(guī)定了管理維護單位發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)及時予以清洗、補缺或者更新。
2.村留用地管理。村留用地是政府在征收村集體土地時，按一定比例預(yù)留給村集體經(jīng)濟組織的建設(shè)用地。村留用地政策對于緩解征地矛盾、保障被征地農(nóng)民利益、推進城市建設(shè)發(fā)展具有積極意義。但是，部分尚未開發(fā)利用的村留用地垃圾堆積、環(huán)境雜亂，嚴重影響了城市容貌。《條例》第十九條規(guī)定，尚未開發(fā)的村留用地，縣級以上人民政府可以建設(shè)臨時綠地或者停車場。考慮到土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，避免與物權(quán)法等法律相沖突，本條對政府行為作了限定，即在為了公共利益需要的情況下，須事先與村民委員會或者村集體經(jīng)濟組織進行協(xié)商，方可建設(shè)為臨時綠地或者停車場。
3.道路維護管理。在立法調(diào)研過程中，道路重復(fù)開挖的“拉鏈馬路”問題各方面意見反映較多。“拉鏈馬路”造成資源的巨大浪費，也影響城市面貌和市民生活。《條例》規(guī)定，任何單位和個人不得擅自挖掘城市道路。新建、擴建、改建的城市道路交付使用五年內(nèi)、大修的城市道路竣工后三年內(nèi)不得挖掘;確因建設(shè)工程施工需要挖掘的，報縣級以上人民政府批準。本條通過設(shè)置道路挖掘批準期限和縣級以上人民政府審批的行政程序，從而限制道路重復(fù)挖掘，降低城市建設(shè)和管理的成本，減少對市民出行的影響。
4.占道經(jīng)營管理。占道經(jīng)營，主要是流動攤販在道路上擺攤設(shè)點，破壞了城市街道的整齊和美觀,給城市保潔帶來很大困難。但占道經(jīng)營的物品往往價格低廉，方便經(jīng)濟，一定程度上又滿足了市民的生活需求。長期以來，治理占道經(jīng)營是城市管理執(zhí)法工作的一個難點，單純靠取締和突擊整治的方法，很難從根本上解決問題，又容易引發(fā)執(zhí)法糾紛和社會矛盾。《條例》一方面規(guī)定任何單位和個人不得擅自占用城市道路、橋梁、地下通道以及其他公共場所設(shè)攤經(jīng)營、兜售物品，另一方面規(guī)定在不影響群眾生活、交通通行以及市容環(huán)境衛(wèi)生的情形下，由政府確定一定區(qū)域和時間段，允許擺攤設(shè)點，給自產(chǎn)自銷的經(jīng)營者提供必要的經(jīng)營場地。
5.城市文明規(guī)范。城市文明水平也是一個城市市容狀況的反映。在主要街道和重點區(qū)域乞討、賣藝、進行麻將、撲克，以及在公共場所從事殯儀、祭祀等活動，既是不文明行為，也影響了城市容貌。對我市這方面突出問題，《條例》第二十七條專門作出規(guī)定：一是不得在主要街道和重點區(qū)域乞討、賣藝或者進行麻將、撲克等影響市容的活動;二是不得在廣場、公路、街道、學(xué)校等公共場所從事影響市容的殯儀和祭祀活動。鑒于文明規(guī)范畢竟涉及到民風(fēng)民俗，移風(fēng)易俗非一朝一夕之功，《條例》雖然作出的是禁止性規(guī)定，但更多意義還是在于倡導(dǎo)新風(fēng)。也因此，《條例》在罰則設(shè)置上，體現(xiàn)教育為主、懲罰為輔的原則，對違反規(guī)定的行為，僅設(shè)置了警告的處罰，以聲譽罰的方式，起到勸導(dǎo)和教育的作用。需要指出的是，《浙江省殯葬管理條例》第四十四條規(guī)定，在殯儀活動中有妨礙公共秩序、危害公共安全、侵害他人合法權(quán)益行為的，民政部門應(yīng)當(dāng)予以制止;違反治安管理的，由公安部門依法給予治安處罰;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《條例》與《浙江省殯葬管理條例》調(diào)整對象并不相同，《條例》是從保持城市容貌角度作出規(guī)定，《浙江省殯葬管理條例》則是從維護公共秩序、公共安全，保護個人合法權(quán)益方面予以規(guī)范。當(dāng)一行為同時觸犯兩個法條時，應(yīng)按照法規(guī)競合適用規(guī)則和一事不再罰原則處理。
6.公共泊位車輛管理。隨著經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展，城市內(nèi)車輛的保有量不斷增多，伴隨而生的所謂“僵尸車”問題也日益凸顯。“僵尸車”長期停放在公共停車泊位，不僅占用了公共資源，而且影響了城市容貌。《條例》將俗稱的“僵尸車”界定為“停放在公共停車泊位超過三十日的破舊車輛，影響市容環(huán)境衛(wèi)生的”車輛。公共停車泊位是由公安機關(guān)交通管理部門會同建設(shè)行政管理部門、綜合行政執(zhí)法部門在公共區(qū)域施劃的停車位，單位、個人已經(jīng)取得所有權(quán)或者使用權(quán)的停車位不在此限。在保障車輛所有人、使用人的權(quán)利和提高行政執(zhí)法效率上，《條例》通過程序性的設(shè)置對兩者進行平衡，規(guī)定綜合行政執(zhí)法部門可以責(zé)令車輛所有人或者使用人在十日內(nèi)駛離，在逾期不駛離的情況下，綜合行政執(zhí)法部門可以將車輛轉(zhuǎn)移至其他場所，并需告知車輛所有人申領(lǐng)。
7.戶外廣告管理。《條例》第三十三條針對在樹木、地面、電桿、車輛、建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施上的任意刻畫、涂寫、張貼或者放置廣告的行為作出了禁止性規(guī)定。其中在地面、車輛上實施的上述違法行為，是《條例》在省條例有關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上增加的內(nèi)容，解決了當(dāng)前對這些影響市容的行為進行處理卻無法可依的問題。
(四)環(huán)境衛(wèi)生管理
環(huán)境衛(wèi)生管理部分主要規(guī)定了公共場所、經(jīng)營場所環(huán)境衛(wèi)生管理、生活垃圾、建筑垃圾及其他廢棄物管理等。結(jié)合當(dāng)前建筑垃圾管理的重點和難點，《條例》對建筑施工現(xiàn)場、運輸單位、消納場所的管理以及維修、裝飾房屋產(chǎn)生的建筑垃圾處置作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。
1.公共環(huán)境衛(wèi)生管理。《條例》第三十六條補充上位法規(guī)定，有針對性地增加了“不即時清除飼養(yǎng)的寵物排放的糞便”、“亂扔動物尸體”、“將經(jīng)營場所內(nèi)的垃圾等廢棄物清掃至公共場所”等幾種禁止性行為。為了起到懲戒和教育作用，《條例》在上位法設(shè)定的處罰幅度范圍內(nèi)，設(shè)定了最高額度的固定數(shù)額處罰，即省條例規(guī)定可以處二十元以上五十元以下的罰款，《條例》規(guī)定可以處五十元罰款;省條例規(guī)定可以處二百元以下的罰款，《條例》規(guī)定可以處二百元罰款。立法調(diào)研過程中，有人建議將高空拋物、車窗拋物等行為納入公共環(huán)境衛(wèi)生的調(diào)整范圍，考慮到這些行為實際上屬于亂扔廢棄物的行為，可以為本條第一款第(二)項“亂扔果皮、紙屑、煙蒂、飲料罐、口香糖、塑料袋等廢棄物”涵蓋，因此未再行列舉。影響環(huán)境衛(wèi)生的行為往往與污染環(huán)境的行為存在競合，執(zhí)法實踐中法律法規(guī)的選擇適用也應(yīng)引起執(zhí)法部門的重視。
2.經(jīng)營場所環(huán)境衛(wèi)生管理。經(jīng)營場所的環(huán)境衛(wèi)生納入市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度，基本可以實現(xiàn)環(huán)境衛(wèi)生的有效管理。但責(zé)任人的“責(zé)任”主要在于維護市容、環(huán)境保潔的義務(wù)，不同于行政法上行為人承擔(dān)的行政責(zé)任。《條例》第三十八條、第三十九條對商品交易市場和餐飲、車輛清洗維修等問題較為突出的經(jīng)營場所，以行政主體責(zé)任方式進一步作了規(guī)則設(shè)定。商品交易市場是環(huán)境衛(wèi)生的重要管理區(qū)域，《條例》在罰則上，對作為環(huán)境衛(wèi)生行政責(zé)任主體的市場舉辦者適當(dāng)設(shè)定了較高的處罰標準。從事餐飲、車輛清洗維修以及廢品收購和廢棄物接納作業(yè)單位和個人，主要承擔(dān)防止污水、油污外泄和廢棄物向外灑落，保持經(jīng)營場所周圍環(huán)境整潔的責(zé)任。
3.零星建筑垃圾管理。《條例》第四十二條對單位和個人裝修、裝飾房屋所產(chǎn)生的建筑垃圾進行了規(guī)范。在有聘請物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理的區(qū)域，包括封閉式小區(qū)、寫字樓等，單位和個人裝修、裝飾產(chǎn)生的建筑垃圾，應(yīng)當(dāng)堆放在物業(yè)服務(wù)企業(yè)指定的地點;在沒有聘請物業(yè)服務(wù)企業(yè)管理的區(qū)域，包括一些開放式小區(qū)、臨街店鋪等，應(yīng)當(dāng)堆放在居(村)民委員會指定的地點。本條所指的建筑垃圾是房屋裝修、裝飾中所產(chǎn)生的少量建筑垃圾，新建、拆除房屋等產(chǎn)生的大體量建筑垃圾的處置，并不適用本條規(guī)定。條文中所稱單位一般指企事業(yè)機關(guān)、法人、非法人組織等，對于個體工商戶，雖然在民事法律中認定為個人，但在執(zhí)法過程中如果業(yè)主是大型場所經(jīng)營者，即便領(lǐng)有個體工商戶營業(yè)執(zhí)照，也需承擔(dān)單位處罰責(zé)任。
4.建筑垃圾管理。建筑垃圾是建設(shè)、施工單位或者個人對各類建筑物、構(gòu)筑物、管網(wǎng)等進行建設(shè)、鋪設(shè)或者拆除、修繕過程中所產(chǎn)生的渣土、棄料等體量較大的廢棄物。建筑垃圾清運和堆放過程中的遺撒和粉塵、灰砂飛揚等問題造成了嚴重的環(huán)境污染。《條例》在我市行之有效的管理做法基礎(chǔ)上，通過施工現(xiàn)場管理、運輸管理、消納場所管理等幾個環(huán)節(jié)予以規(guī)范。在源頭上，要求建設(shè)工程施工現(xiàn)場采取實行封閉施工、不得私自安裝排放泥漿污水的管道等設(shè)施、如實記錄渣土運輸情況等措施;在運輸環(huán)節(jié)，運輸單位應(yīng)當(dāng)按規(guī)定的時間、路線行駛，按指定地點消納，不得沿途丟棄、遺撒、隨意傾倒;在消納場所，規(guī)定不得受納除建筑垃圾以外的廢棄物，根據(jù)消納容量受納建筑垃圾等。
由于生活垃圾和建筑垃圾屬不同的處置系統(tǒng)，生活垃圾的處置可以通過單獨立法的形式加以規(guī)范，因此，《條例》對生活垃圾的處置僅在第三十七條作了原則性規(guī)定。
(五)保障和監(jiān)督
《條例》第四十六條將違法信息記入誠信檔案，可以說是立法中的一個亮點。樹立誠信理念，營造誠信環(huán)境，建設(shè)誠信體系，已成為全社會的共識。有效預(yù)防、懲治違法行為，僅靠行政處罰的方式并不理想，違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的行為往往面廣點多，發(fā)現(xiàn)較難，執(zhí)法成本較高，執(zhí)法效果不佳。通過將單位和個人的市容和環(huán)境衛(wèi)生違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單，不失為一種有力的措施。當(dāng)然，納入誠信檔案還有賴于誠信體系的完善，包括對被記錄人的評價、限制一定活動以及網(wǎng)絡(luò)平臺的建立。《條例》不但對市民的行為規(guī)范作了規(guī)定，也對行政執(zhí)法人員定出了規(guī)矩，要求責(zé)任部門加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，對執(zhí)法人員加強教育、培訓(xùn)、監(jiān)督，明確了市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門、綜合行政執(zhí)法部門和有關(guān)部門及其工作人員有玩忽職守、濫用職權(quán)或者徇私舞弊等行為，情節(jié)嚴重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。
《條例》是一部管理法，對違反城市市容和環(huán)境衛(wèi)生的行為，由相關(guān)行政主管部門進行管理，不可否認，管理手段較多的采用了行政處罰。《條例》在采取禁罰對應(yīng)設(shè)置的體例中，有的條款并未規(guī)定罰則，一是對有的行為不適宜進行處罰，如門牌標志不清、破舊車輛占用公共泊位等;二是其他法律、法規(guī)已規(guī)定了法律責(zé)任，《條例》不再重復(fù)，而是通過轉(zhuǎn)致條款予以適用，如占道經(jīng)營、機動車停放等規(guī)定。
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