- 相關推薦
我國旅游法第三章解讀
下面是我國旅游法的第三章解讀，一起來看看吧。
第三章 旅游規劃和促進
第十七條 國務院和縣級以上地方人民政府應當將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃。
國務院和省、自治區、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設區的市和縣級人民政府，應當按照國民經濟和社會發展規劃的要求，組織編制旅游發展規劃。對跨行政區域且適宜進行整體利用的旅游資源進行利用時，應當由上級人民政府組織編制或由相關地方人民政府協商編制統一的旅游發展規劃。
【條文主旨】
本條是關于旅游產業定位和政府組織編制旅游發展規劃職責要求的規定。
【立法背景】
旅游業經過三十余年的發展，已經成為國民經濟的重要產業，也成為各地發展經濟的引擎產業之一，有必要通過《旅游法》對旅游業在國民經濟和社會發展中的定位作出法律確認。
經過科學編制的旅游發展規劃可以對一個地區的旅游業發展做出全面的分析判斷，并提出未來的發展戰略和科學的實施舉措，保證旅游業健康、有序、穩定和可持續發展。進入21世紀以來，編制旅游規劃已經成為國家、地方較為普遍的做法，規劃的類型包括旅游發展規劃、旅游區規劃和旅游項目規劃，規劃的周期有近期、中期和遠期等，逐步形成了較為完整的旅游規劃體系;同時，以《旅游資源分類、調查與評價》《旅游規劃通則》《旅游規劃設計單位資質認定管理辦法》等為主的規劃標準體系也漸趨完善。
但實踐中，由于地位不明確，旅游發展規劃在與其他法定規劃銜接時存在一些問題;同時，一些旅游資源常常跨市縣乃至省域，由于受地方保護等因素的影響，難免出現各自為政開發利用的情況，難以形成整體與集約化開發的局面，帶來了多方面的不利影響，需要通過立法予以解決。
【條文解讀】
一、將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃中
國民經濟和社會發展規劃是由政府制定的，統籌安排和指導全國或某一地區的社會、經濟、文化、生態等全面工作的總體綱要，是具有戰略意義的指導性文件。從“六五”開始，旅游業即已被納入國民經濟和社會發展計劃(規劃)，旅游業在國民經濟和社會發展中的地位不斷提升、不斷明確。近年來，我國旅游業迅猛發展，在保增長、調結構、促就業方面發揮著越來越重要的作用，將旅游業發展納人國民經濟和社會發展規劃已經成為各地的普遍做法。
將旅游業發展納入國民經濟和社會發展規劃，其原因主要體現在三個方面：一是旅游業是國民經濟和社會發展的重要組成部分，其在國民經濟和社會發展中的地位日益凸顯，而國民經濟和社會發展規劃是政府制定的涉及全局發展的指導性文件，旅游業發展在其中應有明確地位;二是發展旅游的諸多職責，比如旅游基礎設施、旅游公共服務的提供、旅游安全的統籌和保障等，均是政府職責，而國民經濟和社會發展規劃的重要內容是政府在促進國民經濟和社會發展方面的職能及導向，旅游業發展的基本保障不應缺失;三是旅游業是綜合產業，其發展牽涉諸多行業和部門，需要多部門協調，也需要多種產業政策的綜合運用，這些協調只有納入國民經濟和社會發展的總體布局才能真正得到落實。
二、確定政府是旅游發展規劃組織編制的主體
國家和各省、區、市編制旅游發展規劃已經是通行做法，需要在法律中予以確認。但到設區的市和縣級，做法并不一致，特別是有些地方沒有足夠豐富的旅游資源，旅游業發展需求有限，沒有編制旅游發展規劃的必要;旅游產業具有綜合性特征，編制旅游發展規劃，需要與一系列法定規劃相協調，在我國現行體制下，這種協調的任務通常由政府承擔。為此，本法將需要編制旅游發展規劃的范圍定位在“國務院和省、自治區、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設區的市和縣”。至于政府具體的組織方式，以及組織哪些部門編制，法律沒有做出具體規定，需要各級政府根據自身的實際情況確定。同時，按照現行的《旅游規劃通則》，旅游發展規劃分為近期發展規劃(3—5年)、中期發展規劃(5—10年)和遠期發展規劃(10一20年)，各地也可根據實際情況的變化對旅游發展規劃進行定期修編。
三、跨行政區域且適宜進行整體利用的旅游資源應當編制統一的旅游發展規劃
跨行政區域且適宜進行整體利用的旅游資源，是指在地域上歸屬于兩個或兩個以上行政區域管轄，但在空間或歷史文化屬性上具有不可分割性，不能分割開發，或分割開發效益低于整體開發的資源。這類資源具有較強的整體性，分別開發不僅是對資源的浪費，也給旅游者的整體感受帶來負面影響。為此，本法對這類資源編制發展規劃做出特別規定，提出了需要編制統一的旅游發展規劃的要求。由于編制跨區域旅游發展規劃涉及不同區域間的協調，《旅游法》規定，由所跨區域各人民政府協商組織編制或由其上級人民政府(共同的上級人民政府)組織編制，具體的編制主體，各地可視情況而定。
第十八條 旅游發展規劃應當包括旅游業發展的總體要求和發展目標。旅游資源保護和利用的要求和措施，以及旅游產品開發、旅游服務質量提升、旅游文化建設、旅游形象宣傳和推廣、旅游基礎設施和公共服務設施建設的要求和促進措施等內容。
根據旅游發展規劃，縣級以上地方人民政府可以編制重點旅游資源開發利用的專項規劃，對特定區域內的旅游項目、設施和服務功能配套提出專門要求。
【條文主旨】
本條是關于旅游發展規劃內容，以及根據旅游發展規劃可編制專項規劃的規定。
【立法背景】
法定旅游發展規劃，就需要對其必備內容作出明確規定，以達到規范的目的，更好地發揮其效用。本法在總結國務院和各地方編制旅游發展規劃實踐經驗的基礎上，對旅游發展規劃的內容進行了詳細規定。同時，在立法過程中，有關方面也提出應當通過編制旅游資源開發利用的專項規劃加強資源保護等意見和建議，本法也對這些內容進行了必要的吸收。
【條文解讀】
一、旅游發展規劃的內容
(一)旅游業發展的總體要求和發展目標
這是對國家或一個地區旅游業發展提出的戰略導向，包括旅游發展的指導思想、發展定位和發展目標。其中，發展定位主要包括總體定位、形象定位、產業定位及市場定位;發展目標主要指發展速度、質量及具體指標，包括經濟目標、社會目標、文化目標、環境目標，在有些地方還可以包括城鄉目標、產業的分項目標等。
(二)旅游資源保護和利用的要求和措施
旅游資源的保護是旅游活動順利進行、旅游資源永續利用的根本保證。旅游發展規劃中對旅游資源保護和利用的要求和措施，需要特別強調通過規劃予以協調，對旅游資源利用的全過程進行保護，主要包括對依法保護和合理利用提出具體的措施和要求，對保護和利用規劃科學銜接提出要求，合理劃定禁止開發、適度開發、適宜開發區域，對不同資源的利用方式和強度做出規范，建立保護和利用的效果評估機制等。
(三)旅游產品開發
旅游產品是旅游經營者通過開發、利用旅游資源提供給旅游者的旅游吸引物與服務的組合。按屬性劃分，旅游產品包括觀光產品、度假產品、生態產品，紅色旅游、工業旅游、會展旅游、鄉村旅游等專項產品，隨著旅游新業態的發展，還會不斷涌現新的產品。旅游發展規劃中的旅游產品開發是對供給提出的要求，其核心是將旅游吸引物與服務進行組合，將吃、住、行、游、購、娛各要素進行組合，是在旅游資源條件和旅游市場調查、旅游產品現狀分析與問題總結的基礎上，對市場潛在旅游產品的結構、類型、項目等發展目標及其實施戰略和措施所進行的規劃，包括產品結構規劃、產品系列化規劃和產品生命周期規劃等。
(四)旅游服務質量提升
旅游服務質量是旅游業發展品質的集中表現，是提升旅游競爭力的重要方面。按照國家旅游局《旅游服務質量提升計劃》，完善提升旅游服務質量體系主要包括提升旅游目的地質量、提升旅游企業服務質量、提升旅游行業自律水平、提升國民旅游素質等;提升旅游服務質量工程主要包括旅游品牌創建工程、旅游標準化示范工程、旅游人才培訓工程、旅游服務質量評價工程、旅游信息化工程、導游服務質量提升工程等。
(五)旅游文化建設
旅游文化，是指旅游的文化性，即以吃、住、行、游、購、娛六大要素為依托，以其中的內在文化價值為依據，在旅游活動過程中體現出的觀念形態及其外在表現的總和。旅游發展規劃對旅游文化建設提出要求，主要是結合本地實際，在保護和不改變文化原真性的前提下，打造能夠體現本地文化特色、符合社會主義價值觀的旅游產品、旅游商品，形成旅游文化品牌等，實現對文化的深入挖掘和有效利用，弘揚和傳播符合社會主義核心價值觀的優秀文化。
(六)旅游形象推廣
旅游形象，是指旅游目的地在市場上展示的整體旅游面貌，強有力的旅游形象推廣對形成市場競爭力意義重大。旅游發展規劃中需要確定的旅游形象推廣內容主要有：統一的旅游形象，對資金保障、推廣方式、推廣目標和績效評估等提出的要求，以及針對目標市場，區分重點市場、新興市場、潛在市場確定的營銷策略等。重點旅游項目的形象推廣，也可納人旅游發展規劃，其核心是策劃，重點是確定形象標志、明確資金來源、創新營銷方式等。
(七)旅游基礎設施建設
旅游基礎設施，是指為適應旅游者在旅行游覽中的需要和旅游經營者從事旅游經營必要的基礎保障而建設的各項設施的總稱，是旅游業存在與發展的物質基礎，包括旅游飯店(賓館)、旅游交通、旅游運輸工具、供水、供電、供氣，以及各種文化娛樂、體育、療養等旅游休閑場所、設施與設備。旅游發展規劃中應明確旅游基礎設施的數量和質量需求、布局安排等。
(八)旅游公共服務設施建設
旅游公共服務，是指由政府或其他社會組織提供的，以滿足旅游者共同需求為核心，不以營利為目的，具有明顯公共性的產品和服務的總稱。旅游公共服務設施是為旅游者提供便利的重要方面，主要包括旅游信息網、旅游咨詢服務中心、移動旅游信息服務、旅游集散中心、觀光巴士、自駕車服務配套、公廁、無障礙旅游保障、標識、旅游安全救援系統、旅游投訴處理系統等。旅游發展規劃中應明確其布局及安排等。
(九)旅游促進措施
旅游促進措施，包括資金促進、建設布局促進、要素配套促進、市場統籌促進、信息化促進、人才支撐促進等，方式主要是制定政策、完善體制機制等，都需要在旅游發展規劃中明確和細化。
二、重點旅游資源開發利用的專項規劃
重點旅游資源的開發利用，往往體量大、投人大、牽涉部門和產業多，在資源保護等方面的綜合性要求較高，與當地經濟社會發展密切相關。考慮到這類資源開發利用的特殊重要性，《旅游法》規定，對重點旅游資源，縣級以上地方人民政府可以根據旅游發展規劃編制旅游專項規劃。專項規劃的作用在于提出旅游發展的特殊要求，以供有關部門在編制與實施其他建設規劃時有所遵循。
通過本法第十七條和第十八條的規定，形成了旅游發展規劃、跨區域旅游規劃和旅游專項規劃組成的旅游規劃體系。
第十九 條旅游發展規劃應當與土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境保護規劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規劃相銜接。
【條文主旨】
本條是關于旅游發展規劃與其他法定規劃相銜接的規定。
【立法背景】
本法確立了旅游發展規劃法定地位，相應地就需要對這一規劃與其他法定規劃的關系處理做出規定，以避免編制和執行過程中相互沖突。
【條文解讀】
一、“相銜接”的含義
“相銜接”即是對工作的要求，也是對目標的描述，即要通過協調達到銜接的目的。因為都是法定規劃，且都由政府主導編制，故政府在組織編制和批準包括旅游發展規劃的各類法定規劃時，應從土地、城鎮空間、產業布局、生態環境、自然及文物資源、交通等多個方面進行協調平衡，特別是要處理好建設落地等內容，確保同是政府編制和批準的各規劃間沒有矛盾，彼此協調，相互促進，有效執行。
二、旅游發展規劃與其他法定規劃的銜接內容
(一)與土地利用總體規劃的銜接
土地利用總體規劃屬于宏觀土地利用規劃，是各級人民政府依法組織對轄區內全部土地的利用以及土地開發、整治、保護所作的綜合部署和統籌安排。作為指導土地管理的綱領性文件，土地利用總體規劃是落實土地宏觀調控和土地用途管制，編制城鄉規劃建設與旅游發展規劃的重要依據。土地利用總體規劃將土地用途劃分為農用地、建設用地和未利用地，其中，農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等;建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等;未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。旅游發展規劃與之銜接，主要體現在規劃原則的銜接、土地用途及建設用地總量的銜接等。這種銜接主要包括：土地利用總體規劃要適當增加旅游業發展用地;將涵養風景、適宜進行旅游利用的土地，應當盡量劃定為旅游用地;旅游發展規劃也應當根據土地利用總體規劃合理確定旅游發展的目標和措施。
(二)與城鄉規劃的銜接
城鄉規劃是以促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展為根本任務、促進土地科學使用為基礎、促進人居環境根本改善為目的，涵蓋城鄉居民點的空間布局規劃。具體包括城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村莊規劃。其中，城市總體規劃、鎮總體規劃的內容包括城市、鎮的發展布局，功能分區，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設的地域范圍，各類專項規劃等;規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產以及防災減災等內容，是城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容。鄉規劃、村莊規劃的內容包括規劃區范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施、公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排，以及本行政區域內的村莊發展布局。旅游發展規劃與之銜接，就是要將促進旅游業發展作為城鄉發展的重要目標之一，科學確定旅游功能分區、用地布局，合理配給和提供旅游基礎設施、公共服務設施、建設旅游景觀設施等，逐步完善城鄉的“游憩”功能。這一銜接具體體現在旅游業空間發展格局與區域城鎮體系空間及產業布局的銜接、旅游城鎮及景區與區域交通格局的銜接、特定旅游區域與區域建設布局的銜接、重點旅游項目的落地銜接等方面。
(三)與環境保護規劃的銜接
環境保護規劃是指為解決現實的或潛在的環境問題，協調人與環境的關系，保障經濟社會的持續發展，防止人類生存環境遭受非科學和非理性開發而編制的規劃。旅游發展規劃與其銜接，主要體現在其內容，特別是旅游項目和設施的規劃、建設要體現有關法律法規關于環境保護的要求，不違反有關環境保護的禁止性規定。
(四)與其他自然資源、文物等保護和利用規劃的銜接
除上述規劃外，目前，我國關于自然資源、文物保護和利用的規劃主要還有主體功能區規劃、海洋功能區規劃、自然保護區規劃、風景名勝區規劃、林地濕地草原森林公園保護利用規劃、文物保護規劃、歷史文化名城名鎮名村保護規劃等。與這些規劃的銜接原則可以歸納為：不違反禁止性規定，通過對資源合法、合理的利用，發揮其最大效用，實現各產業共同發展，促進經濟、環境、社會、文化效益和諧統一。有適度的前瞻性，同時，應特別注重解決現實中存在的突出問題，接，避免低水平重復建設、浪費資源、破壞資源等問題的發生。
【我國旅游法第三章解讀】相關文章：
旅游法第五章以及條文解讀07-28
學習旅游法心得體會范文11-11
中國國旅調研報告01-09
中華人民共和國旅游法07-19
我國冬至習俗12-23
《白夜行》解讀01-11
易經解讀12-16
新課標解讀心得12-09
漢族的婚俗解讀07-17