建立健全農村公路養護管理體制調研報告
自2003年以來，我省農村公路建設取得了巨大的成果，截至2007年底，全省農村公路總里程達到90297公里，占公路總里程的90.5%。隨著農村公路建設的蓬勃發展，農村公路養護管理工作逐漸引起社會各界特別是廣大農民兄弟的高度關注，成為社會主義新農村建設和改善民生的一個重要問題。為進一步加強農村公路養護管理工作，全面推進我省農村公路管理養護體制改革，省公路局專門成立課題組進行專題調研。課題組于2008年1月至2008年6月，歷時半年時間，采用會議研討、代表座談、現場蹲點、問卷調查等多種形式進行了廣泛調研，并在浦江、江山、淳安等試點縣（市）進行重點調研。針對我省農村公路養護管理的現狀和存在的問題進行了深入探討，對今后如何建立健全我省農村公路養護管理體制形成了初步共識，在此基礎上起草完成了《浙江省農村公路管理養護體制改革方案實施意見》。現將調研情況總結報告如下：
一、農村公路養護管理取得初步成果
三年來，省交通廳、省公路局始終把農村公路養護管理工作作為一項重點工作來抓，從改革試點、制度建設、責任主體、資金保障、日常養護、大中修工程等各方面全面加強農村公路養護管理，初步實現了“有路必養”，取得階段性成果。具體體現在以下六個方面：
（一）領導高度重視，改革試點工作進展順利
隨著農村公路建設的深入開展，農村公路養護管理工作引起了省委、省政府領導的高度重視。呂祖善省長親自帶隊對農村公路養護管理開展調研并多次作出重要批示，省人大副主任王永明多次過問對人大代表關于農村公路養護管理提案的解答和辦理，王建滿副省長深入全省大部分市縣專題調研、了解農村公路養護現狀、并積極協調農村公路日常養護資金問題。全省市、縣兩級政府也高度關注農村公路養護管理問題，大部分市、縣都把建立農村公路養護管理體制作為為民辦實事的重點工作來抓。在各級黨委政府的領導下，各地公路交通部門高度重視農村公路養護管理工作。我廳郭劍彪廳長和我多次帶隊調研，深入到縣、鄉、村實地指導農村公路養護管理工作，與財政廳、人事廳、法制辦、農辦等有關部門及時溝通協商，重點破解農村公路養護管理難題。
為加快推進農村公路管理養護體制改革步伐，省政府成立了由發改委、財政廳、人事廳和交通廳共同參加的省農村公路管理養護體制改革試點協調小組，選定嘉興市、海寧市、諸暨市、浦江縣、淳安縣、溫嶺市和泰順縣作為省級試點單位，積極探索農村公路養護管理長效機制的方法和途徑。各試點單位結合本地實際情況，對如何建立農村公路養護管理長效機制進行了積極探索和有益嘗試，為全省提供了十分有意義的示范作用。
（二）法規制度逐步完善
法規制度建設是做好農村公路養護管理工作的制度保障。2007年12月，省十屆人大常委會36次會議對《浙江省公路路政管理條例》有關村道路政管理的規定進行了修改，使村道管理有法可依。2008年1月，省政府辦公廳下發了《浙江省農村公路管理養護體制改革方案》。2008年7月，省政府出臺了《浙江省農村公路養護與管理辦法》。上述三個法規制度的出臺，為我省農村公路養護管理構建了比較健全的法規制度體系，使我省農村公路養護管理的法規制度建設走在全國前列。另外，為加強農村公路養護的技術指導和標準規范建設，受交通運輸部委托，我廳承擔了《農村公路養護技術手冊》的編寫工作，現已正式出版。
（三）養護責任主體基本明確
明確養護責任主體是做好農村公路養護管理工作的基本前提。農村公路的管理被明確納入各級政府的職責范疇，由各級政府實施統一領導。按照“統一領導、分級管理、以縣為主、鄉村盡責”的原則，縣級政府是農村公路管理養護的責任主體。87個縣級政府先后出臺了有關農村公路養護管理的規定，基本上走上了正常運作的軌道。1200多個鄉級政府基本上承擔起了鄉村道的日常養護管理工作。各級政府的相關部門均能在各自工作范圍內為農村公路養護管理工作排憂解難、建言獻策。從全省的情況看，由于省委省政府的高度重視，農村公路養護管理工作真正做到了“政府主體、交通主力、部門參與、分級負責、群管群養”的良好局面，有力推動了農村公路養護管理工作的健康發展。
（四）以政府投入為主的養護資金籌措渠道基本建立
資金保障是做好農村公路養護管理工作的關鍵所在。為充分做好農村公路養護資金保障工作，財政廳和我廳聯合對我省農村公路養護資金需求進行了認真測算，并以此為基礎合理確定了財政性資金對農村公路養護的補助標準。按照“縣鄉自籌、省市補助”的原則，初步建立了由省市縣財政投入、養路費和其他資金共同組成的多渠道的農村公路養護資金籌措機制。根據省政府《浙江省農村公路養護與管理辦法》和《浙江省農村公路管理養護體制改革方案》的有關規定，全省農村公路日常養護資金補助標準為年公里縣道5000元、鄉道4000元、村道2000元，農村公路大中修補助標準為年公里縣道15000元、鄉道8000元、村道1500元，上述兩項合計為縣道20000元、鄉道12000元、村道3500元。此標準高于國務院《農村公路管理養護體制改革方案》（國辦發〔2005〕49號）規定的補助標準，在全國也處于較高水平。
（五）農村公路日常養護運行機制初步建立
農村公路日常養護運行機制是做好農村公路養護管理工作的實現途徑。根據我省公路管理體制的現狀和農村公路管理養護的特點，專業養護和群眾養護相結合的農村公路養護運行機制初步建立。大部分縣（市、區）建立了縣道由縣級公路管理機構負責養護，鄉村道由鄉鎮和村級組織負責養護的養護管理模式。
特別是在鄉村道日常養護方面，各縣（市、區）根據縣域經濟發展程度的不同，經過積極嘗試和有益探索，分別建立了個人承包、統一養護等靈活的農村公路日常養護機制。如經濟發達地區的海寧市采用由鄉鎮成立相對固定的農村公路養護作業隊伍實行統一養護。欠發達地區如江山市、浦江縣按照“行業指導、鄉村負責、村民自養、政府補助”的原則，采用以個人分段養護為主，由村委會將鄉村道分段（一般為4～7公里）承包給村民個人養護，都取得了較好的效果。
（六）農村公路大中修養護進入良性循環
及時合理的進行大中修工程是改善農村公路路況質量的主要手段。我廳從2007年開始每年安排一定比例的農村公路實施大中修工程。各地基本能夠按照“規范程序、合理設計、精心施工、加強管理、質量第一”的要求，切實加強農村公路大中修工程的計劃管理、資金管理和項目管理，擇優選擇具有養護資質的專業養護單位實施養護作業，努力確保全省農村公路大中修工程年度目標任務圓滿完成。2008年全省農村公路大中修工程計劃實施里程為3200公里，省補資金超過6個億。
二、存在的主要問題
雖然我省的農村公路養護管理工作總體情況較好，但還存在一些問題，主要體現在兩個“到位難”：
（一）配套資金到位難
部分縣（市、區）在農村公路養護資金籌措過程中，對縣級政府是農村公路養護管理責任主體的認識不充分，過分依賴省級補助資金，片面強調當地財政困難，農村公路養護資金來源渠道單一、配套困難、投入不足、地區差異擴大。少數縣的地方財政用于農村公路養護資金遠遠達不到最低養護需求。
（二）機構人員到位難
隨著農村公路里程大幅增長，管理要求不斷提高，現有管理人員已難以適應農村公路養護管理工作的需要。特別是在把鄉村道管理責任落實到鄉鎮政府后，鄉鎮政府在機構設置、人員編制、資金管理方面確實遇到了較大的困難。特別是農村公路應急搶險、路產路權維護、養護資金管理，沒有一個專門機構和專業人員難以落實。因此，在鄉鎮政府應當明確有專門機構和專業人員來承擔起農村公路的公共管理職能。
三、下一步農村公路養護管理必須抓好的幾項重點工作
雖然全省農村公路養護管理工作也取得了初步成果，但是困擾農村公路養護管理體制改革的瓶頸和困難依然存在，農村公路養護管理長效機制尚未真正建立，對此我們必須保持清醒的頭腦和正確的認識。經過深入調研和認真分析，下一步必須要抓好以下幾項重點工作。
（一）明確界定縣級政府的養護主體責任
國務院文件已對各級政府的農村公路管理養護責權做了明確的界定。這個界定，可以概括為“統一領導，分級管理，以縣為主，鄉村盡責”的農村公路養護管理體制。按照上述體制，一是可以實現統一管理，明確政府作為領導主體，把不同行政等級的公路都統一納入交通部門行業管理的范疇，從根本上解決現行公路管理體制存在的'二元結構。二是事權適當上收，把農村公路管理的責任主體放在縣級政府這一層次，這是基于我國農村現實的合理選擇。根據《浙江省農村公路養護與管理辦法》，農村公路養護管理應在縣級政府的領導下，統一納入縣級交通部門行業管理范疇，其中縣道由縣級公路管理機構負責養護，鄉村道由鄉鎮政府和村級組織負責。
各地各單位要正確理解“以縣為主”的農村公路養護管理體制的含義，各級政府特別是縣級政府要勇敢地承擔起農村公路養護管理的主體責任，各級交通部門要從做一個負責任的行業出發，充分發揮交通部門自身的技術優勢、管理優勢和資金優勢，協助縣級政府共同做好農村公路養護管理工作，從根本上改變農村公路管養缺位的突出問題。
（二）切實保障養護資金投入
做好農村公路養護管理工作，核心在政策，關鍵是資金。在這幾年大規模實施的鄉村康莊工程建設中，許多地方政府不等不靠，千方百計挖掘籌資潛力，形成上級補一點、地方籌一點、社會捐一點、群眾出一點的多渠道籌資機制，實踐證明在建設中是一條行之有效的成功經驗，但不能用于農村公路養護中。首先，農民兄弟為康莊工程建設已投入了大量的資金勞力，要再增加農民群眾的負擔就說不過去了；其次，農民兄弟的社會捐助是建立在自愿的基礎上，辦一件事集一次資可以，但養護是需要長期投入的，再靠每年集資就很困難了。
因此，應當建立以政府投入為主穩定的資金保障機制。農村公路養護資金來源包括兩個方面：一是公路養路費，包括部分汽車養路費和全部拖拉機（摩托車）養路費；二是地方各級政府的財政資金。汽車養路費用于農村公路的大中修工程；地方財政資金用于保證農村公路的日常養護。這些規定，明確了農村公路養護資金的兩個渠道，界定了兩種資金的不同用途。尤其是要求各級地方政府增加財政資金的規定，體現了政府履行公共服務的應盡之責，解決了農村公路長期投入不足的突出問題，開辟了農村公路養護資金的新渠道。
（三）真正落實基層機構人員
各級公路管理機構應按照精簡高效的原則，根據農村公路養護管理的需要，合理設置內設部門，落實專職人員。關于鄉鎮農村公路管理機構和人員問題，我廳在經過深入調研后認為，為保證農村公路養護管理工作的正常開展，明確鄉鎮農村公路管理機構并落實專職人員十分必要。一是法規政策有規定，《辦法》第十六條指出“鄉村道養護管理機構由縣級政府確定”。二是鄉鎮管理的農村公路里程長、任務重，沒有一個專門機構難以實施有效管理。據統計，每個鄉鎮農村公路平均里程為60公里，年投入財政性養護資金約30～50萬元。三是農村公路作為農村基礎設施的最重要組成部分，其公益性和非營利性特點決定不可能采用市場化的養護管理方式，只能采取政府推動、政府管理、公共使用的運作方式。特別是農村公路應急搶險、路產路權維護、養護資金管理，沒有一個專門機構和專業人員難以落實。因此，鄉鎮政府應當明確有專門機構和專業人員來承擔起農村公路的公共管理職能。
由于農村公路養護管理的責任主體是縣級政府，根據權責一致的原則，并綜合人事部門的意見，我們對鄉鎮養護管理機構的設立形式沒有做統一的剛性規定，只是規定“鄉村道養護管理機構由縣級政府確定”，各鄉鎮可以單獨成立鄉鎮農村公路養護管理機構（如海寧），也可以和現有機構合署辦公，不宜搞一刀切，由各地根據自身實際自行掌握。但每個鄉鎮必須明確一個農村公路養護管理的分管領導，必須落實若干名具體從事農村公路養護管理的專業管理技術人員，保障一線農村公路養護管理工作的正常開展。
四、全面做好農村公路養護管理的相關配套工作
農村公路養護管理工作政策性強、牽涉面廣，是一項龐大而復雜的系統工程，除了要把握好責任主體、資金保障、機構人員等這幾個主要矛盾外，還必須統籌協調、綜合推進相關配套工作。
（一）切實建立農村公路路政管理機制
根據《浙江省公路路政管理條例》規定，縣級公路管理機構要切實做好縣鄉道的路政管理和村道的路政許可、路政處罰工作。各地應根據農村公路路政管理工作的需要，加強一線管理力量。縣級公路管理機構要依托鄉鎮政府、村級組織和鄉村道養護管理機構，建立健全專業管理和鄉村協管相結合的農村公路路政管理機制。鄉鎮政府和村級組織應當協助縣級公路管理機構做好農村公路的路政管理工作，通過訂立村規民約、加強宣傳教育等多種方式規范和引導村民做好愛路護路工作。
（二）加強農村公路養護工程計劃管理
各地應科學合理地編制農村公路養護工程計劃，提高養護資金的使用效益。省補資金的標準和總額，僅作為各市、縣（市、區）的補助安排分配數，各地在具體編制計劃時應根據公路路況、交通流量、路面類型、路面寬度等因素，統籌安排省補資金和地方配套資金。農村公路養護工程項目由市級公路管理機構組織審查、批復和驗收，報省級公路管理機構備案。
（三）建立檢查考核機制
各市、縣（市、區）應將農村公路養護管理工作納入正常行政管理和公共服務的范疇，進行目標考核。市級交通主管部門應每半年組織一次對縣（市、區）的農村公路管理檢查，可與干線公路養護管理檢查同時進行。縣級交通主管部門應每季度組織一次對鄉鎮的農村公路管理檢查。鄉鎮應每月組織一次對管養路段的農村公路養護質量檢查。檢查結果應及時公布，并作為撥付農村公路養護資金的重要依據。對農村公路養護管理工作開展較好的單位可給予表彰；對因農村公路養護管理工作不到位而導致路況下降的單位給予批評，并限期整改。
（四）逐步完善規章制度
要實現農村公路管理養護工作的正常化、制度化和規范化，必須建立系統全面、科學合理的規章制度體系。各地應按照“六個一”的總要求逐步加強農村公路養護管理規章制度建設和內業資料管理，具體是：
一個政策：各市、縣（市、區）應制訂本行政區域農村公路養護管理辦法；
一個制度：縣級交通、財政部門制訂“農村公路養護資金使用管理制度”；
一個標準：縣級公路管理機構制訂“農村公路養護管理檢查考核標準”；
一個職責：鄉鎮制訂“鄉村道養護管理職責”；
一個村規民約：鄉鎮或村級組織制訂“農村公路管理保護村規民約”，或者在現有村規民約中增加有關愛路護路的內容；
一套內業臺賬：鄉村道養護管理機構建立管養路段的養護內業臺賬（包括管養路段基本情況、工程技術資料、路政資料、巡查記錄、生產記錄、考核記錄等）。
（五）切實做好技術培訓
縣級交通主管部門應每年組織一次針對鄉鎮農村公路管理、養護、路政人員的技術培訓工作。技術培訓的主要內容應包括公路管理基礎知識、養護概述、路基養護、水泥路面養護、瀝青路面養護、橋梁養護、公路綠化、水毀處理、內業資料管理、路政管理等。
（六）積極開展農村公路文明創建
今年省公路局已經在江山市碗窯線、桐廬縣分老線和蒼南縣龍金線等農村公路開展了文明創建試點活動，取得了較好的效果。為加強農村公路養護管理，深化公路行業文明創建工作，推進農村公路路況質量、路容路貌、景觀綠化、安全保障、附屬設施、精神文明的全面協調發展，各級交通主管部門要在同級政府領導下，積極開展以縣鄉道為重點的農村公路文明創建工作，縱深推進文明公路創建工作。
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