專家解讀國有土地上房屋征收與補償條例

　　房屋征收涉及群眾根本利益，事關全局，為此立法，當慎之又慎。近年來，我國經濟高速發展，而房價更是遠超經濟發展水平，飛速上漲。《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)所確立的制度的種種弊端盡顯，廢止《拆遷條例》已成社會共識，故為此立法，急之又急。《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新條例)創歷史地兩次公開征求意見，足見各方請訴求分歧之巨，博弈之劇烈。筆者以為制定新條例要充分考慮三個方面因素，即民主政治因素、經濟社會因素、操作層面因素，從正式公布的條文來看，新條例充分考慮了這些因素，是一部得到主流媒體高度評價的行政法規。筆者結合從事拆遷法律工作十多年的實踐，對新條例進行逐條解讀，以期拋磚引玉。

　　第一章總則

　　第一條為了規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。

　　解讀：本條講的是立法宗旨。

　　與《拆遷條例》相比較，變化有四：

　　一是將《拆遷條例》第一條中“加強對城市房屋拆遷的管理”改為“規范國有土地上房屋征收與補償活動”，從強化行政管理到規范行政行為，充分體現了立法者執政理念的重大轉變，同時表明“拆遷”將逐步淡出。

　　二是增加了“維護公共利益”，這與《物權法》的相關規定是一致的，說明只有為了維護公共利益，才能進行征收。

　　三是將《拆遷條例》第一條中的“拆遷當事人”修改為“被征收房屋所有權人”，在兩次公開征求意見稿中表述均為被征收人，而此次明確為被征收房屋所有權人，說明征收的當事人只有政府及房屋所有權人雙方，房屋承租人不再被列為征收當事人，對其合法權益保護的問題，不屬于本條例解決的范圍。

　　四是刪除了《拆遷條例》第一條中的“保障建設項目順利進行”的表述，將征收房屋與征收后的建設分開，更加特出房屋征收，有利于緩和與化解矛盾。

　　需要注意的是本條沒有關于立法依據的表述，在首次征求意見時，還有“根據《物權法》和《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》”的表述，但該表述并不準確。制定新條例的依據是《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》及《立法法》的相關規定。考慮到立法時一般不引用《立法法》的貫例，故可不引用《立法法》的相關規定。另外，由于征收房屋的前提條件之一是規劃的調整，而《城鄉規劃法》統一了城鄉規劃，雖然本條例暫不考慮集體土地的征收搬遷，但由于“條例和土地管理法在公共利益的界定和對被征收人給予公平補償，保證其利益不受損害并有所改善，不使為公共利益作出貢獻的被征收人比自愿在市場上進行房屋交易的人吃虧等原則應當是一致的。”故城鄉的征收搬遷制度今后也應當統一，從立法技術角度看，對此應予留空間，即不必拘泥于《城市房地產管理法》的授權。

　　第二條為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人(以下稱被征收人)給予公平補償。

　　解讀：本條講的是適用范圍及補償的基本要求。

　　關于適用范圍的問題，與《拆遷條例》第二條相比較，有了很大的變化：

　　一是進一步強調了為公共利益需要方可征收，即非公共利益需要，不得征收單位及個人的房屋。

　　二是將適用的區域范圍明確為國有土地上的房屋，而《拆遷條例》的適用范圍是城市規劃區內國有土地上的房屋，對城市規劃區外國有土地上實施房屋拆遷，是參照《拆遷條例》執行的，這就導致了同為國有土地上的房屋的拆遷安置補償制度存在較大差異。此次將城市規劃區外的國有土地上的房屋征收一并納入了新條例的范圍，從制度上解決了這一問題。

　　三是明確了補償的基本要求，即公平補償原則。這充分體現了在市場經濟體系下對被征收人財產權等合法權益的尊重和保護。

　　第三條房屋征收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。

　　解讀：本條講的是征收與補償的原則。

　　該條是新條例的主要亮點之一，民主決策、程序正當、公開透明是民主法治國家的重要體現。從操作層面看，亂決策、暗箱操作、結果不公開等正是引發拆遷之亂的主要根源，新條例規定了此三項原則，有利于從源頭上控制搬遷之亂。

　　第四條市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。

　　市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。

　　市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

　　解讀：該條講的是政府及相關部門的職責劃分，包含下面幾層含義

　　一是征收補償的工作主體為市、縣級人民政府，將《拆遷條例》中賦予房屋拆遷管理部門的行政管理權上收到市、縣級人民政府，為新條例第三條所確定的各項原則的實施提供了制度保障。同時，新條例在文字表述上更為規范，統一使用了“市、縣級以上人民政府”的表述方法，而在《拆遷條例》中既使用了“縣級以上人民政府”一詞，又使用了“市、縣人民政府”一詞，以致在實踐中，對區人民政府(縣級)的主體資格及權限產生了較大爭議。

　　二是征收補償的實施主體為房屋征收部門。由于各地的機構設置并不完全相同，承擔的職責有較大差異，所以新條例授權市、縣級人民政府自行確定承擔該職責的部門。

　　三是配合部門的職責。由于房屋征收與補償涉及到多個部門，只有這些部門緊密配合，才能保障征收補償工作的順利開展。

　　第五條房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。

　　房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任。

　　解讀：本條講的是房屋征收實施單位及其法律責任。

　　不以營利為目的單位除了國家機關外主要表現為事業單位及民辦非企業法人，房屋征收實施單位究竟是屬于事業單位還是民辦非企業法人，抑或兩者兼而有之，有待配套制度進一步明確。但可以確定的是，目前的拆遷公司領取的是企業法人營業執照，是以營利為目的的單位，不符合新條例所規定的條件。

　　對于本條還需注意兩點：

　　一是房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔具體工作，也可以自行承擔征收補償的具體工作。

　　二是房屋征收實施單位行為后果的法律責任承擔問題。若房屋征收實施單位在委托的范圍內實施的行為，其法律責任的承擔沒有爭議。但若房屋征收實施單位超越委托范圍實施的行為，其法律責任如何承擔?按民法原理，應由房屋征收實施單位承擔。據此，房屋征收實施單位應為能獨立承擔民事責任的法人單位，但若房屋征收實施單位的財產不足以承擔民事賠償責任時，應如何處理，新條例并未明確。筆者對此曾提出修改意見，建議對房屋征收實施單位的相關法律責任予以明確。但非常遺憾，立法機關并未采納筆者的建議。筆者以為，在法律、行政法規未明確規定時，應從保護被征收人合法權益的角度出發，當房屋征收實施單位在委托范圍外實施的與征收補償有關聯的行為侵犯了被征收人合法權益應當承擔民事賠償責任時，由房屋征收實施單位承擔民事賠償責任;若房屋征收實施單位的財產不足以承擔民事賠償份額時，由房屋征收部門承擔賠償責任。

　　第六條上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監督。

　　國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門，加強對房屋征收與補償實施工作的指導。

　　解讀：本條講的層級監督與行業主管部門的指導。

　　由于市、縣級人民政府既是征收補償的主體，又是征收補償活動的管理者，因此應當加大對其監督力度，行政機關內部的層級監督是最為有效措施之一，同時明確行業主管部門的指導職責，有利于條塊結合，為市、縣級人民政府正確履行征收補償職責提供制度保障。

　　第七條任何組織和個人對違反本條例規定的行為，都有權向有關人民政府、房屋征收部門和其他有關部門舉報。接到舉報的有關人民政府、房屋征收部門和其他有關部門對舉報應當及時核實、處理。

　　監察機關應當加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關部門或者單位及其工作人員的監察。

　　解讀：本條講的是社會監督及專門行政監督。

　　由于房屋征收補償事關群眾的根本利益，必須加強社會監督和專門行政監督。在本條中需要注意兩個問題：一是對群眾的匿名舉報，行政機關也應當及時核實、處理。二是行政監察的對象為參與房屋征收補償的政府機關、部門及相關單位，即房屋征收實施單位及其工作人員也是行政監察的對象。

　　第二章征收決定

　　第八條為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

　　(一)國防和外交的需要;

　　(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;

　　(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;

　　(四)由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;

　　(五)由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;

　　(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

　　解讀：本條主要講了兩個問題，一是作出征收決定的主體，二是公共利益的具體表現形式。

　　關于征收主體問題，新條例明確為市、縣級人民政府。根據職權法定的原則，省級人民政府是無權作出房屋征收決定的，這與《土地管理法》所規定的省級人民政府享有土地征收決定權是有區別的，故今后在制定集體土地上房屋征收與補償制度時，應注意銜接。

　　關于公共利益的界定，可以說是此次立法的主要焦點及難點所在。在制定《物權法》時，立法機關就意識到公共利益在不同的領域會有不同的表現形式，從所有的具體現實的生活中抽象歸納出一個明確的公共利益，在立法技術上是無法實現的，因此只能在《物權法》中作出原則性規定。其實，公共利益不僅在不同的領域會有不同的表現形式，在不同的地域、不同的時間段也會有不同的表現形式。新條例關于公共利益的表述，是各方博弈與妥協的產物。在本條中，首先對公共利益作了總體限制，即只能是為保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等。其次，在具體表述形式上了采用了列舉式與概括式相結合的表述方式，即列舉了五種情形：國防、外交需要;基礎設施建設需要;公用事業需要;保障性安居工程建設需要;舊城區改建需要;在兜底條款上更為嚴格，明確為法律、行政法規規定的其他公共利益，即只有法律、行政法規才能規定公共利益的情形。

　　第九條依照本條例第八條規定，確需征收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。

　　制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，應當廣泛征求社會公眾意見，經過科學論證。

　　解讀：本條講的是征收與規劃的關系及規劃的制定方式。

　　規劃特別是城市詳細規劃不透明、朝令夕改是拆遷之亂的源頭，要治拆遷之亂，當從規劃之亂治起。政府及政府部門應將國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃等作為公開行政的重點領域，把公眾參與、專家論證作為制定詳細規劃的必經程序。地方人大在審議相關規劃時，也應嚴格審查，切實履行人大的監督職責。

　　第十條房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

　　市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

　　解讀：本條講的是征收補償方案的制定程序