荊州古城保護條例說明
荊州市人大常委會發布公告，公布《荊州古城保護條例》具體內容。該條例已經省人大常委會批準，將于5月1日正式實施。下面是CN人才網小編給大家分享的荊州古城保護條例說明，一起來看看吧。
我受市政府委托，現就《荊州古城保護條例(草案)》(以下簡稱草案)的有關問題，向市人大常委會作如下說明：
一、草案制定的必要性
1982年2月8日，國務院公布了我國第一批具有重大歷史價值的24座歷史文化名城，其中華中地區的江陵屬于其中之一。古城豐富的歷史文化資源，是先人們留給我們的寶貴遺產，保護好這些遺產是我們的神圣職責。近來年，市政府制定了一系列政策，對古城歷史文化資源進行保護和古城內環境進行集中整治，但整體效果不夠理想。因此，通過制定古城保護條例，從立法層面將保護古城的經驗和成果進行固化，推進古城保護對象清晰化、保護措施規范化，對傳承優秀傳統文化、推動旅游產業、促進古城保護與利用協調發展，具有重要的意義。
二、起草的主要經過
在市人大常委會的高度重視下，《荊州古城保護條例》被列入市人大2016年立法計劃項目。為做好立法前期工作，打好地方立法第一仗，市人大常委會法工委做了大量的前期調研、考察和相關準備工作。5月底，市人大常委會法工委組織起草、修改形成了《荊州古城保護條例(草案)》第七稿，并移交市政府。根據市政府領導安排，由市政府法制辦負責將草案進行修改后提交市政府常務會議審議。
按照科學立法、民主立法的要求，市政府法制辦書面征求了市文旅局、規劃局、住建委、荊州區政府等21家相關單位及企業的意見。因分歧較大，市政府法制辦在認真學習上位法和充分借鑒其他省、市古城保護立法經驗的基礎上，對人大起草的草案進行了較大幅度的修改。8月4日，針對古城保護存在的熱點和難點問題，分別組織召開了部門征求意見座談會、專家咨詢論證會，對合理意見予以采納，形成《條例(征求意見稿)》，并通過市政府門戶網民意征集欄目、荊州日報刊登，公開征求社會各界的意見、建議。在充分聽取各方意見的基礎上，經反復研究，八易其稿，最終形成了《荊州古城保護條例(草案)》。
8月16日，市政府常務會議審議通過了《荊州古城保護條例(草案)》。市政府法制辦按照常務會議審議意見進一步修改完善，形成了本次市人大常委會審議的草案。
三、草案的主要內容
草案共八章四十八條，包括總則、保護機構、保護對象、保護規劃、保護措施、開發利用、法律責任、附則等內容。
(一)關于草案的體例問題。草案主要圍繞法律關系的主體、客體、內容三個方面，采用條文式表述的體例。草案通過明確古城保護的原則和管理機構、劃定保護的具體范圍、對部門職責進行分工、羅列具體保護對象、規范保護規劃編制和報批程序、規定不同保護對象的具體保護措施、設定各種違反條例行為的法律責任等，搭建古城保護的整體框架。
(二)關于草案的適用范圍。因市人大常委會確定的立法項目名稱為《荊州古城保護條例》，因此，草案關于荊州古城范圍的界定，以市城市總體規劃劃定的范圍為準，具體范圍為“東至東環路以東200米，南至鳳凰路、趙家臺、學苑路，西至西環路，北至北環路的區域”(第二條)。征求意見過程中，部分單位認為納入城市總體規劃保護范疇的歷史文化街區、歷史建筑，從保護數量及保護價值方面相比，沙市區比荊州區更勝一籌，建議將古城范圍確定為荊州市歷史文化名城保護規劃確定的范圍，即沙市區范圍內的歷史文化街區、歷史建筑也應納入立法范疇進行保護�？紤]到沙市區范圍內的中山路▬崇文街、勝利街等歷史文化街區確實需要保護，而歷史文化名城保護范圍內的紀南城遺址等區域目前上升至立法層面進行保護的條件尚不成熟，因此，草案附則中明確“沙市區范圍內的.中山路▬崇文街、勝利街等兩片歷史文化街區的保護和管理，參照本條例執行”(第四十六條)。
(三)關于古城保護的責任主體。為避免在古城保護中出現權責不清、管理不嚴等情況，草案從決策機構、咨詢機構、執行部門等三個不同方面，搭建了立體的古城保護責任主體分工，明確了市歷史文化名城保護建設委員會、古城保護專家委員會以及市政府各部門職責。其中，市歷史文化名城保護建設委員會作為已經設立的決策機構，負責組織、指導、協調、監督古城的保護、建設、管理和利用工作(第八條);其下設的名城保護辦公室負責古城保護的日常事務等(第九條);市人民政府設立的古城保護專家委員會，負責對古城保護規劃、保護名錄、建設管理等重大事項進行論證和評審(第十條)。
(四)關于古城保護的具體對象。以古城墻為界標，按照由內及外、由大到小、由實物到非實物的順序，以及實際保護需要，草案將古城保護對象確定為古城整體風貌和傳統格局、古城墻、其他各級文物保護單位、不可移動文物、歷史文化街區、歷史建筑、古民居、古碑刻、古遺址、古樹名木、護城河、非物質文化遺產等(第十一條)。為摸清家底，強化保護的針對性，草案明確建立古城范圍內各類保護對象的保護名錄制度和普查制度(第十二條)。
(五)關于古城的保護規劃。按照市城市總體規劃和歷史文化名城保護規劃的劃分，古城范圍具體劃分為核心保護區、建設控制區和環境協調區等三個區域。但由于市文旅局組織編制的荊州古城墻保護規劃與市城市總體規劃就古城墻控制地帶的建筑限高不一致(分別為12米和15米)，且隨著城市的快速發展規劃存在修改的可能性，因此，草案在明確保護規劃的內容時，把握的思路是只對規劃編制主體、報批程序、規劃內容等方面作要求，不對規劃中的具體技術指標作規定。草案明確了古城保護規劃(第十四條)、專項保護規劃和修建性詳細規劃(第十七條)等三個不同層次規劃的組織編制機關及程序等內容。為認真貫徹落實省人大常委會在《湖北省城鄉規劃條例》頒布后的3次修改決定，充分發揮市人大常委會在重大決策中的審查、監督作用，草案規定：“古城保護規劃應當依照相關規定審批，報本級人民代表大會常務委員會備案(第十六條第一款)。”“對于涉及公共利益且投資規模較大的特別重要地塊的修建性詳細規劃，應當先經本級人民代表大會常務委員會審議(第十七條第三款)。”同時，為確保新建項目與古城整體風貌相符，草案規定市城鄉規劃行政主管部門在辦理古城范圍內建設項目的批準手續時，要進行古城風貌影響評估(第二十條)。
(六)關于古城的保護措施。草案中規定的保護措施與保護對象對應，將重點確定在古城墻(第二十一條、第二十二條)、歷史文化街區(第二十三條、第二十四條)、歷史建筑(第二十五條、第二十六條)的保護方面。為認真落實各類保護規劃，更好的營造保護古城和發展古城旅游的環境，草案明確：古城范圍禁止新建工業企業和與古城風貌不相協調的建筑物、構筑物(第二十九條);鼓勵單位和個人遷出古城(第三十條)。需要說明的是，關于古城內常住人口應該控制在具體多大范圍內，有部門建議在草案中明確為6萬人。因古城范圍內常住人口有近期規劃6萬人以內和遠期規劃4.5萬人兩個不同的數字概念，考慮到立法的穩定性和前瞻性，草案采取了“應當控制在合理范圍內”的表述。草案同時規定，“納入古城疏散規劃的機關、企事業單位等不得在古城范圍內新建、原地重建、擴建辦公場所或者其他設施”，確保古城疏散規劃得到順利實施。草案還對古城范圍內的各種管線建設、消防設施、護城河水系保護等作了相應規定(第三十四條)。
(七)關于古城的開發利用。古城內的歷史文化資源豐富，旅游開發前景較大，但保護力度不夠，導致旅游資源利用率很低。因此，草案就古城的開發利用單設一章，鼓勵在古城范圍內發展文化旅游產業(第三十七條)。同時，為避免市、區財政經費保障不足，政府鼓勵社會組織和個人參與歷史文化街區的修繕，對具備整體開發條件的歷史文化街區進行保護性開發利用(第三十八條);設立古城保護專項基金，拓寬社會資金參與古城保護(第三十九條)。
(八)關于古城保護的法律責任。草案未將古城保護中的違法行為進行全部列舉，重在對違反歷史建筑、古城傳統格局、古城風貌保護等方面的行為進行處罰。法律責任共設定為六條，占總條文的八分之一。其中，第四十條、第四十二條、第四十三條依據《歷史文化名城名鎮名村保護條例》設定，第四十一條依據《湖北省城市市容和環境衛生管理條例》設定。對于古城范圍內的其他違法行為，法律、法規有規定的，從其規定。
以上說明連同草案，請一并審議。
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