按照司里的統一部署，我于2006年9月4日-8日赴山東濰坊壽光市、德州平原縣進行了新農村建設情況的調研，分別與兩市的市、縣、鄉三級政府及相關部門的同志進行了座談;走訪部分村及農戶。同時，對泰安、臨沂、東營等8個市進行了書面調查。通過調研，了解了山東目前建設社會主義新農村的基本情況以及存在的問題和困難。現將調研情況及有關政策建議報告如下：

　　一、山東省建設新農村的基本情況

　　近一年來，山東省積極采取措施加大對“三農”的投入力度，穩步推進社會主義新農村建設，并呈現出以下特點：

　　(一)按照“高起點、高水平、立足長遠”的原則，做到新農村建設規劃先行。山東省政府把新農村建設納入國民經濟和社會發展總體規劃，科學制定新農村建設的總體規劃，統籌安排各項建設任務。從山東各縣編制的新農村建設總體規劃來看，城區、經濟強縣、中等縣、欠發達縣把基本實現新農村建設目標的時間分別定在2010年、2015年、2020年和2025年，短期規劃和長期規劃結合。壽光調研期間，恰逢壽光市舉辦新農村建設規劃成果展。壽光市財政籌集資金1000萬元左右，按照“高起點、高水平、立足長遠，量力而行，因村制宜”的原則對各鄉鎮進行新農村建設整體規劃。全市所有鎮街道和60%以上的村莊完成了新一輪總體規劃，預計今年年底全部完成新農村規劃。規劃內容涉及農業產業發展、農村經濟結構調整、村莊建設、精神文明建設等方方面面的內容。我們調研壽光市三元朱村時，該村黨支書說“我們村三年基本可以實現新農村建設的任務”，因此，我們問他：“什么樣就是建設成了社會主義新農村”，老支書一言不發地走出去，不一會，提了兩大塊規劃圖進來，告訴我們“這就是我們的新農村”，這個規劃包括了村集體收入、農民收入、產業結構等各種指標。由此可見，規劃先行的理念在山東新農村建設中得到了較好的貫徹落實。

　　(二)堅持“區別對待，分類指導”的原則，積極穩妥地推進新農村建設。山東省依據《全省新農村建設縣級綜合評價指標體系》和分類標準，將全省135個有農村的縣劃分為三大類，其中30個經濟強縣和15個城區劃為第一類，30個欠發達縣劃分為第三類，其余60個縣劃為第二類。根據分類制定各自的新農村建設的目標任務、工作重點、方法步驟和政策措施等。各縣也按照這一原則，積極穩妥地推進新農村建設。如我們調研的平原縣把全縣876個村莊分為三個創建梯次：一是首選40個經濟基礎較好、班子強的村莊作為小康創建示范村，重點扶持，一年出輪廓，兩年成標桿;二是篩選100個村作為小康過渡村，重點培育，擴大示范面;三是其他村莊全面啟動，扎實創建。當地干部說，新農村建設既要“盡力而為”，又要“量力而行”，既要不斷加大財政支持的力度，又不能脫離實際盲目冒進。

　　(三)突出“生產發展”這個支持重點，夯實社會主義新農村建設的物質基礎。建設新農村的關鍵是發展農業產業，沒有產業作支撐的新農村建設就會得“軟骨病”，新農村建設就成了無源之水。山東省新農村建設要求突出“一個關鍵”就是緊緊抓住支持現代農業發展這個關鍵。一方面發展壯大農業優勢產業體系，優先支持8大優勢產業帶、11類優勢農產品以及具有地方特色的100個知名農產品品牌。另一方面，大力加快發展農產品加工業，帶動農業產業化經營。特別是將發展前景廣闊的中小型龍頭企業全部納入扶持范圍，促其盡快成長壯大，逐步上規模。按照當地基層農業部門干部的話講就是要將農產品加工業從以量取勝轉為以質取勝，實現“從鋪天蓋地到頂天立地”的轉變。壽光市孫家集街道三元朱村積極發展大棚蔬菜，人均收入超過9000元。村支書王樂義說“新農村建設必須首要發展農業生產，一個大棚就是一個農業大工廠 ，就是新農村建設的基礎”。

　　(四)以改善農民的生產生活條件為重點，擴大公共財政覆蓋農村的范圍。山東各級財政積極采取措施加快城市基礎設施向農村延伸，公共服務向農村拓展，社會保障向農村推進，促進城鄉統籌發展。省財政在重點支持農村水利設施建設工程、村村通自來水工程、農村公路改造工程、農村土地治理和生態建設工程等四大工程的同時，設立專項資金實施“百鎮千村”示范工程，加快改善村容村貌和庭院環境。而目前各鄉鎮和村在抓示范村、典型帶動村的過程中，除了積極采取措施支持當地農業產業的發展外，也抓住村容整治這個突破口，突出整治農村“臟、亂、差”問題。壽光市實行“五化(綠化、硬化、凈化、亮化、美化)、五通(通電、通柏油路、通電話、通自來水、通有線電視)、兩改(改廁、改灶)、一有(有必要的文體場所和文體設施)”，平原縣實行的是“四化、四通、兩改、一池”，其他地方基本上大同小異，都是以切實改善農民的生產生活條件作為突破口，突出抓好農村環境的“臟、亂、差”治理。

　　二、目前山東省建設社會主義新農村工作中存在的問題和面臨的困難

　　今年是新農村建設的開局之年，各地正在不斷探索新農村建設的有效途徑，“摸著石頭過河”，在這個過程中肯定會不斷出現新的問題和困難。從山東的實踐看，在對新農村建設的理解、規劃、資金投入、建設主體、建設體制等方面確實存在不可忽視的問題。

　　(一)對新農村建設的理解存在認識上的偏差。一些干部對如何結合實際開展工作感到“老虎吃天，無從下口”，有畏難發愁情緒;有些地方對新農村建設存在上熱下冷現象;有些地方存在形式主義的傾向;有些地方存在按兵不動、等待觀望的現象。如我們實地走訪的平原縣恩城鎮某村是德州市財政局農財科的駐村幫助點，由于該村沒有產業支撐，農民收入較低，村集體經濟基本沒有收入，目前新農村建設還沒有起色，只能依賴上級的轉移支付。而駐村干部蹲點對口支持該村的新農村建設又進一步加大了村組織對上級財政的依賴程度。再如形式主義最明顯的體現就是“刷墻建設新農村”的現象。我們走訪的平原縣王打卦鄉趙莊村是一個木炭專業村，村集體經濟收入每年17萬元左右，村支書親自書寫的“發展經濟是富民強國的根本之路”立碑在村中，對發展產業非常重視，同時積極做好硬化村內道路、街道養護、完善給排水等基礎設施服務。即使是這樣對新農村建設認識比較到位的村也未能免俗，將該村的全部房子無論新舊都用淺黃涂料進行粉刷。據村支書介紹，為這項工程，村集體積累了三年資金，累計17萬元才得以完成。

　　(二)新農村建設規劃存在不切實際的地方。一是忽視農民生產與城市居民生活存在的重大區別，以城市住宅小區規劃代替農家群落規劃，盲目規劃建設樓房村。壽光文家街道桑家樓房村完全按照城市規劃小區的標準建設兩層小別墅，每幢17萬元。二是高標準規劃，忽視農戶的家庭支出能力，成為新的農村債務和農民負擔反彈的隱患。如壽光市稻田鎮馬寨村是該市16個典型示范村之一，全村150戶規劃建設樓房新村，已經建設了79戶，投入達到2000多萬元，這些農戶每戶自己投入20多萬元建設新房。20多萬元對城市居民來講都不是小數目，而這些農民的人均收入才剛剛突破8000元。這種高標準建設極容易形成新的農村債務。三是以村容規劃代替新農村建設規劃，在內容上忽視發展生產。雖然山東省對發展生產十分重視，但有些地方仍然存在以村容規劃代替新農村規劃的傾向，規劃的大部分財力和精力花費在新村莊建設中。

　　(三)新農村建設還需要各級財政加大投入力度。根據山東省財政廳對新農村建設資金投入典型調查數據的分析，“十一五”期間，預計山東全省農業和農村基礎設施建設以及農村社會事業發展的總投入約為3000億元左右。而目前基層財力薄弱特別是村集體經濟財力嚴重不足的情況十分普遍。同時，農村稅費改革以后形成的投資缺口也無法彌補。因此，要滿足如此巨大的資金需求，是一個重大課題，新農村建設還需要各級財政加大投入力度。

　　1、基層財力薄弱特別是村集體經濟財力嚴重不足。部分財政困難縣僅能保證基本工資發放，難以拿出更多的錢用于新農村建設。我們調研的平原縣是山東省30個欠發達縣之一，2005年安排1.6億元支持“三農”工作，當地干部形容是扎緊褲腰帶支持新農村建設。而這次調研中，各鄉鎮、村集體反映最強烈的是農村集體經濟基礎薄弱成為新農村建設的最大障礙。壽光市稻田鎮馬寨村村支書認為，現在著重強調農民增收，形成農民收入較多，集體經濟很薄弱這種“一頭重，一頭輕”的局面。我們走訪的幾個村，新農村建設規劃落實得好的，基本都是集體收入較高的村;而村集體經濟落后的，新農村建設基本沒有起色。

　　2、農村稅費改革以后形成的投資缺口無法彌補。農村稅費改革建立“一事一議”的籌資制度發展農村公益事業，但基層普遍反映通過“一事一議”辦法籌資的難度大，籌資數額低，很難完成一件公益事業。我們走訪的幾個村，基本上都沒有進行“一事一議”，而是避開這一制度，采取由村民自愿捐助的方式籌集資金。但是，自愿捐助往往帶有很大的不穩定性，造成新農村建設規劃無法落實。我們調研的平原縣恩城鎮五里村，村內建設規劃落實到人，村支書負責“宅基地管理、道路建設維護、有線電視入戶、電話寬帶網入戶、給排水、一池三改”等基礎設施和公益設施建設工作。據支書介紹，由于以前已經捐款修過一次道路，此次村內規劃中還需要建設的村內公路已經無力再組織募捐。因此，如何將落實農村“一事一議”制度與建設社會主義新農村工作相銜接是一個需要研究和解決的重要問題。

　　(四)新農村建設中農民的主體地位仍未充分體現。多數農民沒有把自己置身其中，存在“等、靠、要”思想，認為新農村建設主要靠國家和政府多給錢、多包辦，這一現象在欠發達地區更顯突出。多數農民反映，新農村建設“政府讓干什么就干什么”。山東農民的主體地位尚未充分發揮體現在兩個方面：一是村集體經濟發達的地方，村集體經濟組織包辦了除農民住房以外的全部公益設施和基礎設施建設，農民既不出錢，也不投工。我們走訪的壽光市三元朱村，村內敬老院、幼兒園、學校等社會事業建設以及村內道路、給排水建設等都是由村集體負擔。二是在村集體經濟欠發達的地方，農民的收入一般比較低，既無錢投入農業生產，發展農業產業，更無力投入村內公益設施建設。

　　(五)新農村建設面臨一些體制性障礙。“多予、少取、放活”方針中，“放活”沒有取得實質性進展，成為新農村建設的重大障礙。第一，現行土地承包制度在客觀上造成了小規模經營，與發展現代農業的實際需要不相適應。此次調研中，大多數村集體和鄉鎮普遍反映這一問題。如壽光著力發展蔬菜大棚，一個大棚80多米長，有時候規模經營涉及好幾戶農民的承包地，其中種種利益分配關系、生產投向等都很難協調。甚至出現由于一戶農民不配合，全村就無法形成規模經營的情況，成為農村土地規模經營中的“釘子戶”。第二，農村災害救助體系的缺失抑制了農民投入的積極性。由于農業投入周期長，見效慢，農民收回成本所需時間較長。而我國農業受自然災害的影響非常大，在自然風險和市場風險的雙重壓力下，由于缺乏農業保險這樣完善有效的分散風險和補償損失的制度，農民投入農業生產的積極性嚴重受挫。如壽光一些農民有心進行蔬菜大棚養殖，卻因為所需投入多，害怕發生自然災害后損失無法獲得補償而不敢投入。第三，農村金融體制改革嚴重滯后于新農村建設的需要。新農村建設必須發展生產，而發展生產必須有資金投入。目前除農行和農村信用社之外的其他商業銀行大都撤出農村，有的地方撤銷了縣級支行，貸款審批權上收到省級分行，農戶貸款難問題進一步加重。山東農民普遍反映想創業卻心有余而力不足。

　　三、對進一步做好新農村建設工作的政策建議

　　山東在新農村建設中出現的問題，既有認識上的問題，也有體制上的問題;既有投入缺乏的問題，也有投入管理不當的問題;既有政府決策上的問題，也有農民落實上的問題。只有積極妥善解決這些問題，才能促進新農村建設的穩定推進。

　　(一)抓住新農村建設的有利時機，加大對重點領域和薄弱環節的投入力度。

　　財政支持新農村建設，必須區分輕重緩急，著力解決重點領域和薄弱環節的問題，不能想“面面俱到”卻“面面不到”。

　　1、大力支持中小型農產品加工企業，帶動新農村建設的產業發展。這次在山東調研最大的感受就是農產品加工業的發展成就了山東新農村建設的基礎。農產品加工企業特別是中小型農產品加工企業數量眾多，遍布廣大農村，觸及千家萬戶，這些企業的發展壯大也將惠及千家萬戶。同時，由于這些企業規模小、融資能力差、抵御市場風險能力弱，更加渴望政府從政策上、資金上予以扶持。建議在繼續支持農業產業化重點龍頭企業做大做強的同時，加大對中小型農產品加工企業的支持力度，力爭把區域優勢明顯、產品科技含量高、市場發展潛力大、帶動能力強的中小型龍頭企業納入扶持范圍，促其上規模、上層次，加快發展。

　　2、加大對新農村建設參與主體的支持力度。第一，做好農民培訓。新農村建設首要是生產發展，因此，提高農民的農業科技水平，促使農民掌握農業新品種、新技術對于新農村建設具有重要的意義。我們調研的產業村，都采取多種方式培訓農民掌握新技術。農民在新農村建設中的主體地位沒有充分發揮出來，也與農民接受的教育培訓不足具有重要關系。建議在加大農村勞動力轉移培訓工作的同時，加大對留在農村的農民進行農業技能培訓工作的支持，制定新型農民培訓規劃并加大資金支持力度。第二，支持農民創業。由于目前農村經濟發展水平不高，市場化程度較低，許多農戶不具備獲得銀行貸款所必需的抵押品和擔保條件。為解決農民自主創業資金不足、貸款難的問題，建議中央財政設立農民創業專項資金，幫助文化素質較高、有致富愿望和能力的農民提供小額貸款擔保，支持其發展農產品產、加、銷等生產經營項目，提升農民自我“造血”功能。

　　3、盡快出臺對政策性農業保險的財政支持政策。目前，相當多地方已經開展了政策性農業保險的試點，建議中央財政盡快出臺對政策性農業保險的支持政策，特別是對農民保費的直接補貼政策，鼓勵農民參保的積極性。可采取目前“新型農村合作醫療”的模式，中央財政、地方財政和農民各自負擔一部分保費，提升農民參保的積極性，逐步擴大農民參保面，最終形成覆蓋全國主要農產品的政策性農業保險體系。

　　(二)根據新農村建設的新要求，積極探索新農村建設資金投入新機制。

　　1、加快農村金融體制改革，積極吸引金融資金投入新農村建設。財政金融是現代經濟的兩大支柱，也是農業生產和農村建設的血脈，應充分利用財政手段吸引農村金融資金投入，協調推進新農村建設。第一，設立農業貸款貼息專項資金，發揮財政資金的“放大”效應，提高農業貸款發放率;第二，總結東部沿海發達地區成立農業擔保公司的成功經驗，為金融機構向農業貸款貸款提供擔保。

　　2、鼓勵和引導工商企業參與新農村建設。第一，積極支持農產品加工業發展，鼓勵工商企業投入農業產業化經營。第二，通過稅收政策進一步激發工商企業投入農村公益事業建設的積極性。如對工商企業捐助的農村公益事業，給予稅前減免的政策;對投入農村幼兒教育、體育事業等發展取得的所得，給予免征營業稅的政策等。

　　3、充分發揮農民的主體作用，增加農民投入的積極性。借鑒韓國“新村運動”的成功經驗，充分發揮財政支農資金“四兩撥千斤”的作用，積極探索以獎代補、先建后補、獎補結合、投資參股等投入激勵機制，提高農民投入新農村建設的積極性。

　　4、繼續加大支農資金整合力度。今年，我部開展支農資金整合縣級試點，將支農資金切塊下達到各試點縣，由試點縣根據統一規劃，以優勢區域、主導產業和重點項目為平臺，統籌安排各部門、各級次、各渠道支農資金，集中財力支持當地農業和農村經濟發展。據基層干部反映，取得了良好效果。建議進一步加大支農資金的整合力度，繼續擴大支農資金整合縣級試點范圍。

　　(三)積極引導“放活”農村體制，解除新農村建設的體制性障礙。

　　由于農村目前一些舊的體制束縛了農業和農村經濟的發展，近幾年，各地在促進農村土地流轉、水利、林業產權制度改革等方面積極探索，積累了許多成功經驗。建議中央財政在認真總結這些經驗的基礎上，積極出臺引導農村體制“放活”的指導性意見，為新農村建設提供良好的體制環境。