黨的十八大提出優化國土空間開發格局。要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，給自然留下更多修復空間，給農業留下更多良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。省政府提出大力推進土地綜合整治，促進農村集體建設用地集中布局。省國土廳也提出探索優化農村集體建設用地結構布局，促進農村集體建設用地節約高效利用。本文以沭陽縣為例，結合“五新”大調研大討論活動，通過搜集相關數據，深入基層群眾走訪調查、召開基層干群座談會，對探索農村建設用地布局優化提出一些粗淺的思路和看法。

　　一、基本情況

　　(一)經濟社會發展概況。沭陽縣是全省三個省直管縣(市)之一，下轄40個鄉鎮(場，街道)，1個國家級經濟技術開發區，190.9萬人口，人口密度830人/平方公里。2013年，全縣實現gdp543.5億元，增長12.4%;財政總收入100.09億元，同比增長24.9%;其中公共財政預算收入達58.16億元，增長19.2%，總量繼續穩居蘇北23縣(市)首位，位居全省47縣(市)第11位。在第十三屆全國縣域經濟和縣域基本競爭力百強縣評比中，位居第51位。沭陽人口多，發展主體多，用地剛性需求大，經濟發展快速，已進入工業化中期階段的加速提升期，社會經濟由資源依賴向創新驅動發展、粗放型增長向集約型發展的新階段;二元社會結構向城鄉一體化發展轉變的突破時期。因此，建設用地對經濟社會發展的支撐面臨巨大壓力和嚴峻挑戰。

　　(二)全縣農村建設用地現狀。沭陽縣土地面積344.84萬畝，其中：農用地268.97萬畝、建設用地61.5萬畝，未利用地15.13萬畝，土地開發強度17.6%。農村建設用地37.8萬畝，占建設用地總量的61%，其中：農村居民點36.9萬畝，占比為97.7%，涉及圖斑3.4萬個，主要是宅基地;采礦用地0.6萬畝，占比為1.6%，涉及圖斑293個，主要是窯廠;風景名勝及特殊用地0.3萬畝，占比為0.7%，涉及圖斑413個，全部是墳地。農村戶均建設用地0.99畝，戶均宅基地面積0.97畝。

　　(三)農村建設用地布局優化必要性。近年來，隨著新型城鎮化、工業化、農業現代化進程加快，有限國土空間面臨承載規模更大、強度更高的經濟社會活動。《中國土地政策藍皮書(2012)》稱，2013年我國土地供需矛盾仍然尖銳。近年來，國家通過加大土地供應，實施城鄉建設用地增減掛鉤，雖然在一定程度一定時間和一定區域范圍內緩解土地供需矛盾，但土地瓶頸制約未得到根本破解。我省土地開發強度已經達到21%，蘇州、無錫已接近30%，我縣雖然低于全省平均值，有一定的增量空間，但省政府要求到2017年全省土地開發強度控制在22%以內。這也逼迫我們未雨綢繆，堅持開源與節流并舉，以存量挖潛為主。國家下達我省2020年耕地保有量為7126.95萬畝，2010年全省耕地面積6906.45萬畝，要落實2020年耕地保護任務，需凈增耕地220.5萬畝。加之，全省補充耕地后備資源不足，必須加大農村建設用地整治力度，才能確保耕地保有任務的落實。

　　(四)農村建設用地布局優化可行性。①符合國家土地管理政策。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)明確提出：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。中央城鎮化工作會議提出：按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，形成生產、生活、生態空間的合理結構。按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。②符合我省節約集約用地政策要求。《省委省政府關于全面推進節約集約用地的意見》(蘇發〔2014〕6號)提出：“在同一鄉鎮范圍內村莊建設用地布局調整的，在確保先墾后用、建設用地總量不增加的前提下，由省國土資源廳統籌安排、嚴格監管，納入國土資源部農村土地整治監管平臺”。③符合我省土地總體規劃規定。《江蘇省土地利用總體規劃(2006—2020年)》要求：按照《江蘇省鎮村布局規劃》，推進農村居民點的遷并和整理，撤銷偏、小、遠及布局不合理的自然村，鼓勵農村人口向建制鎮和鎮村布局規劃保留居民點遷移，逐步縮小農村居民點用地總規模。結合城鄉建設用地增減掛鉤工作，組織開展農村建設用地整理，加大農村廢棄土地和閑置宅基地整理力度，開展遷村并點、退宅還田。④符合我省規劃指標下達模式。在規劃修編期間，省國土廳考慮到全省城鄉建設用地規模已突破2020年規劃調控指標的實際，采取新增城鄉建設用地規劃空間與農村建設用地復墾相掛鉤的辦法，在不突破規劃控制規模的前提下，下達規劃流量指標。⑤符合農村地區當前發展實際。隨著城鎮化的推進，農村人口大量減少，為農村建設用地布局優化試點提供較為充足的空間。我縣廢棄低效閑置工礦用地和農村居民點，呈現建筑結構簡單，年代較長，質量不高的特點，因而搬遷成本較低，加之，農民渴望改善居住條件，進城入鎮，搬遷愿望強烈;縣鄉政府著力改變農村面貌，加快城鎮化進程，推進土地流轉，發展家庭農場和農業適度規模經營，對農村建設用地布局進行優化難度低，政府易操作。

　　二、存在問題

　　(一)土地低效利用。目前，我縣城鎮化率49%。據此可推算出，全縣農村實際居住人口約23萬戶，按我縣目前戶均宅基地0.9畝測算，約需農村建設用地20.7萬畝。而從土地利用現狀看，全縣農村建設用地近37萬畝，也就是17.7萬畝農村建設用地處于閑置低效狀態。根據縣有關部門提供的數據顯示，全縣農村共有農戶38萬戶，與實際居住戶數相比，有15萬戶房屋是空置的，空置率達39%，按戶均宅基地0.9畝測算，13.5萬畝宅基地閑置。從我們抽查了解情況看，每百戶中有15-30戶農戶在縣外、縣城及鎮區購房，空心村現象普遍。