近年來，我市在農村土地確權登記頒證、農經機構隊伍建設和農村集體資產清產核資方面做了大量工作，取得了一定成效。為了落實省農經局《關于召開市州經管局長會議的預備通知》(湘農經明電〔2013〕6號)文件精神，我們組織了專門班子對土地確權登記頒證工作、農經機構隊伍建設、農村集體產權制度改革等方面的情況進行了全面而深入的調查研究。現將有關情況總結如下：

　　一、農村土地承包經營確權登記頒證工作情況

　　(一)基本情況

　　2008年9月，市委辦、市政府辦下發了《關于認真做好農村二輪土地承包后續完善工作的通知》(衡辦通〔2008〕23號)，全市開展了以農村土地承包經營權證書換核補發工作為重點的二輪土地承包后續完善工作。各地按照專題布置、宣傳發動、試點示范、全面鋪開、總結驗收的步驟進行。截止到2013年9月底，全市共12縣市區、195鄉鎮、4902個村，已全面完成農村土地承包經營權證書換核補發工作3個縣市區、161個鄉鎮、4343個村，分別占總數的25%、82.6%、88.6%;已完成80%的7個縣市區，占總數的58.3%;按政策規定城郊結合部可確權不發證的區2個，占總數的16.7%;農村土地承包經營權證書沒有發放到農戶的19個鄉鎮、181個村、2216個組，分別占總數的9.7%、3.7%、4%;土地承包檔案資料全部收集到縣市區保管的鄉鎮有35個，其余村的土地承包資料都存在鄉鎮經管站保管。

　　(二)主要做法

　　1、強化宣傳力度，提高思想認識。一是專題部署。全市層層召開專題會議，做到上下統一思想，提高認識。二是強力宣傳。各縣市區利用網絡、電視臺、報刊等宣傳媒體對《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權糾紛調解仲裁法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規進行了全面的集中宣傳報道，使之家喻戶曉。三是送法入戶。利用全市開展“送法下鄉”、“法制宣傳月”等活動，我處積極參與配合，通過印發宣傳資料，現場解答等方式，巡回宣傳，將農村土地承包的法律法規送入千家萬戶。

　　2、加強組織領導，確保工作質量。農村土地承包經營政策的落實，直接關系到農村經濟發展和社會和諧穩定。全市各級黨委、政府對此高度重視，農村經營管理部門工作積極主動，認真做好農村土地承包管理工作。一是成立領導機構。各縣市區成立了農村土地承包管理工作領導小組，黨委分管的領導為組長，政府分管的領導為副組長，農辦、農業局、林業局、財政局、農經局等單位主要負責人為成員，領導小組下設辦公室，辦公室主任由農經局局長擔任，切實加強對農村土地承包管理工作的領導。二是下發專門文件。市委辦、市政府辦下發了《關于認真做好農村二輪土地承包后續完善工作的通知》(衡辦通〔2008〕23號)、《關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進農業適度規模經營的意見》(衡辦發〔2009〕7號)等文件，各縣市區也下發了相關文件，做到有章可循，按章辦事。三是開展檢查調研。每年，我市都對土地承包管理工作開展專項檢查調研活動，進村入戶進行摸底調查，通過走訪、座談的形式，全面真實掌握了全市土地承包管理工作落實情況，并對存在的問題及時進行了通報，要求各縣市區查漏補缺，及時整改完善，確保土地承包確權頒證工作全面落實，農民權益不受侵害。

　　3、強化合同管理，嚴格確權頒證。一是加強管理。以農村二輪土地承包后續完善工作為契機，強化了承包合同的規范化管理。制定了規范統一的合同文本，完善了合同內容，建立和健全了合同簽訂、歸檔和信息化管理制度，形成了鄉鎮有檔案室、村有檔案柜、組有檔案袋的管理格局。二是依法確權。在工作中，嚴格遵循相關法律法規和政策的有關規定，堅持現有承包關系穩定的原則，明確做到“六個不變”：30年承包期政策不變，原承包合同起止日期不變，承包期實行“增人不增地，減人不減地”的基本政策不變，原來的承包方案不變，原承包地塊等級、面積預算辦法不變，發包主體權限不變。同時嚴格做到承包面積、承包合同、承包經營權登記簿、承包經營權證“四相符”，承包經營權證登記保證了“四清晰”(承包人口、承包面積、承包地塊名稱、承包地塊四至登記清晰)，承包資料歸檔做到了“四有”，即有土地承包管理檔案柜、有承包合同、有承包經營權證登記簿、有承包地信息管理數據庫，對承包地塊、承包面積、承包合同、承包證書達到了“四到戶”。三是規范頒證。嚴格按照“認真勘查、仔細核對、反復核實、確保準確”的十六字工作方針，牢牢把好確權登記工作環節的質量關。在頒證工作中我們嚴把“三關”：第一，嚴把核實登記關。以二輪土地承包后續完善簽訂的承包合同為依據，逐一核實農戶所承包的土地面積，承包地塊四至邊界等情況，實行一戶一頁，一地一格，嚴格按照農村土地承包經營權證登記簿的內容和要求，逐項填寫，做到不重、不漏、不錯，嚴禁走過場、敷衍了事。第二，嚴把審查匯總關。對各村上報的土地承包到戶相關原始資料及匯總情況進行逐一審核并及時匯總。第三，嚴把建檔發證關。按照“四到戶”、“四相符”的要求，準確、規范填寫農村土地承包經營權證書，建立換、補、核發經營權證登記簿，實行領簽制度。

　　(三)存在的問題

　　1、小農意識突出。個別鄉鎮由于宣傳不到位，有些農民認識不夠，對發不發證無所謂，只要有田種就行;少數村組沒有嚴格按法律、政策辦事，任意調整，嚴重影響了土地承包經營權證書的法律效力;少數城中村、城郊村、園中村干部怕新的土地承包經營權證發到戶后，不利于土地征用調整和流轉，成為農村經濟發展的障礙，對發證到戶還有顧慮。

　　2、人地矛盾突出。由于實行“增人不增地、減人不減地”，現有土地承包關系穩定并保持長久不變的承包政策，造成當前農村人地矛盾突出，大量農村新增人口長期成為無地農民，其社會保障問題亟待相關政策法律加以解決。

　　3、權益糾紛突出。有些地方土地承包經營權證書填寫不規范，四至抵界不清，頒證不及時，部分村組發證率低，不利于農村土地承包經營權的流轉，而且容易產生權益糾紛;個別村由于陳舊的村規民約，一些外來人口、外嫁女、入贅男等一些特殊人群的土地承包權益得不到很好的保障，矛盾糾紛突出，影響了農村社會穩定。

　　(四)建議與打算

　　1、全面完成二輪土地承包后續完善掃尾工作。按照土地承包法的規定，全面完成農村二輪土地承包后續完善工作。對未完成延包要及時進行后續掃尾，未簽合同的要補簽，未發證的盡快發證，該補的補，該換的換，該注銷的要注銷。屬歷史遺留問題的，要堅持“因地制宜、分類指導、尊重歷史、依法完善”的原則，在充分尊重農民意愿的前提下，按照二輪土地承包政策和有關法律法規加以妥善處理。

　　2、加大對新增無地農民的社會保障力度。對在現有土地承包關系長久不變的政策下的農村新增無地農民，其生存保障應納入“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的農村社會保障體系內解決，當前主要應納入農村低保范圍內解決為宜。

　　3、確保農村土地承包經營權登記法律效力。通過修訂完善農村土地承包法，明確農村土地承包經營權證書和承包經營權登記的法律效力，促進農村土地承包經營權流轉，更好地保護農民土地承包權益。

　　二、農經機構隊伍建設情況

　　(一)現狀令人擔憂

　　1、機構設置各地不一。衡陽市農經處是市人民政府農村工作辦公室管理的直屬事業單位，加掛市農民負擔監督管理辦公室牌子，合署辦公，機構定性為財政全額撥款、參照公務員法管理的事業單位。衡南縣、衡陽縣、常寧市、祁東縣、耒陽市農經局是縣政府直屬事業單位，除衡陽縣農經局為財政差額撥款、參照公務員法管理的事業單位外，其余為財政全額撥款、參照公務員法管理的事業單位;衡山縣、衡東縣、南岳區農經局為歸口縣區農辦管理、財政全額撥款、參照公務員法管理的事業單位;珠暉區、雁峰區、蒸湘區、石鼓區農經局為直屬區農辦管理、財政差額撥款事業單位。鄉鎮經管站單獨設站的118個，與經濟發展辦合并辦公的74個，與農技中心合并辦公的1個，與其他機構合并辦公的2個，管理體制為業務接受主管局指導，行政管理接受鄉鎮黨委政府領導。

　　2、人員編制情況復雜。全市現有鄉鎮經管干部編制848個，實有人數787個，缺編61人。在崗人員中，行政編制3個，占實有人數的0.4%，參公事業編制111個，占實有人數的14.1%，全額撥款事業編制383個，占實有人數的48.6%，差額撥款事業編制240個，占實有人數的30.5%，自收自支事業編制50個，占實有人數的6.4%。

　　3、經費保障拾級而下。目前全市縣市區農經局機關人員大部分屬財政全額撥款事業編制，人員參照公務員法管理，工資待遇得到了解決，但是局機關的工作經費卻非常緊缺，7個縣市農經局的工作經費平均不足15萬元/年，有的區農經局機關一年只有1-2萬元工作經費。珠暉區、蒸湘區、石鼓區鄉鎮經管站有1-2萬元工作經費，絕大部分縣市區的鄉鎮經管站沒有工作經費。全市只有常寧市從2006年1月起經管系統干部工資納入財政統發，醫保、社保全覆蓋，鄉鎮經管站工作經費按人平2500元/年市財政直接劃撥到鄉鎮，由鄉鎮統籌安排。

　　(二)問題非常明顯

　　1、機構性質同履行職責不匹配。2012年隨著全國事業單位的改革，我市明確鄉鎮農經站與鄉鎮經濟發展辦公室聯合辦公，其人財物事全部歸鄉鎮管理，極大地削弱了農經部門的主體履職地位。一是阻礙農經部門職能作用的發揮。特別是當地方局部利益與全局利益發生沖突時，鄉鎮農經部門也不得不服從黨委政府的決定，削弱了農經部門的行政執法、行政監督和行政管理職能。二是人員難以流動。近十年來，全市農經系統干部提拔重用的很少，嚴重影響了開展工作的動力。鄉鎮之間的農經干部之間相互交流的也少，人力資源分布極不合理，條件好的鄉鎮人滿為患，條件差的鄉鎮人員嚴重不足，無人干事，影響了農經工作的平衡開展。三是同國家的政策相背離。農經部門作為黨委政府的職能部門，定位為事業機構，同農經部門應承當的“農村土地承包管理、農民負擔監督管理、農村集體資產財務管理、指導農業產業化經營、農民專業合作組織建設和農業社會化服務體系建設”的職責不匹配，同國家有關文件精神相背離，機構無權威、執法無手段，很難履行相應的職責。

　　2、經費保障同履職要求不匹配。一是工資無保障。縣財政對鄉鎮農經站人員工資無保障，衡南縣全額事業編財政實行全額撥款，撥款年均10400元/人，差額事業編撥款年均只有3600元/人，自費編制沒有安排經費;衡陽縣財政農經在編人員按19000元/年撥付，編外人員無經費。這么少的經費與實際工作需求缺口大，加之農經站無項目支撐和服務性收入，無任何自收來源。二是養老、醫療保險無著落。有的鄉鎮經管站沒有交養老、醫療保險金和住房公積金，有的只交納一部分，拖欠嚴重。如此低的經濟待遇與農經系統承擔職責要求及繁重的業務極不相稱。

　　3、隊伍素質同工作需要不匹配。一是農經隊伍不穩定。由于工資待遇低、養老無依靠，年齡輕、高學歷、高職稱的人紛紛調離、跳槽或離崗創業，優秀人才大量流失，剩下的基本是年齡大、文化程度低、業務不熟練或不懂業務的人員，有的鄉鎮經管站只有1-2人，個別地方處于無人狀態或由鄉鎮安排人兼管，平時工作鄉鎮領導隨時隨意安排，無專人理事也無辦公場所。二是業務培訓不到位。由于經費匱乏，農經人員無法得到應有的培訓，大部分人員多年來從未參加培訓。業務知識老化，一些人連簡單電腦操作都不會，知識使用周期短、折舊率高，無法適應工作的需要和變化的新形勢。

　　(三)亟待加強建設

　　1、明確機構性質，建立行政管理機構。國務院國發〔2006〕30號《關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》明確指出：“農村經營管理體系不再列入基層農業技術推廣體系，農村土地承包管理、農民負擔監督管理、農村集體資產財務管理等行政管理職能列入政府職責，確保履行好職能”，進一步明確了農經系統的性質。因此，各級農經機構要明確為與其職責相匹配的行政管理機構，市縣農經人員要定為公務員，鄉鎮農經人員定為行政管理人員或參照公務員法管理，實行財政全額撥款。省農經局隸屬于省農辦二級機構，給工作開展帶來了諸多不便，為便于開展工作，提高經管部門地位，省農經局機構要單列，級別最低應升格為副廳級，歸口省農辦管理。

　　2、加強保障經費，落實人員基本待遇。將縣鄉農經人員的工資納入縣級財政預算，工資和津補貼實行財政統發，定期、定額繳納養老保險和醫療保險，解決他們的后顧之憂，使農經人員老有所養，病有所醫。同時，落實農經部門工作經費，保證農經機構履行行政執法監督職能的必要工作經費和加強知識更新的必要培訓經費，以便更好地履行工作職責，完成工作任務。

　　三、農村集體產權制度改革情況

　　我市目前尚未開展農村集體產權制度改革試點工作，但2013年在全市開展了農村集體資產清產核資工作。據統計，全市核定資產總額為158290.3萬元，資產凈值54246萬元，去年底可分配收益額為16370.6萬元。