2016新修訂《甘肅省行政規范性文件管理辦法》解讀
日前，記者從甘肅省政府新聞辦新聞通報會上獲悉，據省政府法制辦通報，《甘肅省行政規范性文件管理辦法》(以下簡稱《辦法》)自2015年9月1日起施行。《辦法》對規范性文件有效期制度做了明確規定，其中，暫行規范性文件有效期不得超過1年。
據了解，省政府法制辦在充分調研論證、吸收各方意見的基礎上，將原“管理辦法”的35條，修改、充實為現在的45條。其中，《辦法》對有效期制度做了明確規定：規范性文件應當標注有效期限，有效期限最長不得超過5年;名稱冠以“試行”的不得超過2年，“暫行”的不得超過1年。有效期限屆滿，規范性文件自動失效。除省人民政府及省級財政、物價主管部門的規范性文件外，其他規范性文件不得設定行政收費。
《辦法》還明確提出，各級行政機關要從2016年起，每兩年清理一次本機關制定的規范性文件。對不符合法律、法規、規章和國家政策規定，或者相互抵觸、依據缺失以及不適應經濟社會發展要求的規范性文件，及時予以廢止;對需要修改和有效期滿需要繼續實施的規范性文件按規定進行修訂、評估，重新發布。今后，有效期滿又未重新發布的規范性文件，一律自動失效。
重新修訂的《甘肅省行政規范性文件管理辦法》(甘肅省人民政府令第119號，以下簡稱《辦法》)已于2015年9月1日起施行。《辦法》的實施，是省政府貫徹十八屆四中全會精神的重要舉措，對于維護法制統一，全面推進依法行政，營造良好發展環境具有重要意義。
一、關于修訂《辦法》的背景
制度建設是發展軟環境的主要組成部分。一個地方的發展環境優劣，在很大程度上與當地出臺的有關經濟社會發展的規范性文件有直接的關系。2008 年制定實施的《甘肅省規范性文件管理辦法》，對于我省規范性文件管理工作的規范化、法治化發揮了重要作用。但是，一些規范性文件仍然存在不符合上位法規定、地方保護和行業保護比較突出等問題，如2015年省政府共糾正18件違規文件，占到報送備案規范性文件總數的8.5%。這種情況迫切需要通過完善立法從源頭上加以解決，使實踐中行之有效的做法和經驗在我省規范性文件管理制度中得到明確和規范。黨的十八大以來，我國對于公權力的監督制約提到了前所未有的高度。在公權力中，行政權力具有使用頻率最高、與老百姓的切身利益關系最密切等特點，對于行政權力的監督制約顯得尤為重要而迫切。行政權力需要通過各級政府機關制定發布規范性文件來行使，如果規范性文件違法或不當，就會從源頭上導致違法行政行為發生。為了確保規范性文件合法有效。省政府結合我省實際，對原《辦法》進行了修訂。
二、關于規范性文件的管理體制
規范性文件的管理，屬于行政監督范疇，是行政機關內部的層級監督。《辦法》按照《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》和《行政處罰法》等有關法律規定，明確了規范性文件的管理主體：一是各級人民政府;二是縣級以上人民政府的工作部門、有關機構、中央在甘有關單位和法律法規授權管理公共事務的組織。
(一)各級人民政府的職責：《辦法》規定各級人民政府的職責包括兩個方面：一是建立健全規范性文件管理制度。二是將規范性文件管理工作納入縣級以上人民政府依法行政考核內容進行考評。
(二)政府法制機構的工作職責：《辦法》規定規范性文件管理的具體工作由政府法制機構組織實施。負責對下級政府和本級政府工作部門、有關機構、中央在甘有關單位和法律法規授權管理公共事務的組織規范性文件的備案、登記和審查工作，對違法違規的規范性文件有權予以通報批評、責令制定機關限期改正、建議本級政府撤銷。同時，賦予縣級人民政府法制機構對鄉(鎮)人民政府制定的規范性文件實行前置審查的職權，由此解決了政府法制機構以往開展規范性文件監督管理工作缺少法律依據和監管手段的問題。
(三)縣級以上人民政府的工作部門、有關機構、中央在甘單位和法律法規授權的管理公共事務的組織的工作職責：負責本單位規范性文件的合法性審查工作，并按照《辦法》的相關規定履行規范性文件檔案管理等職責。
三、關于《辦法》修訂的.主要內容
(一)修改了原《辦法》的名稱。目前“規范性文件”范圍相當廣泛，但我國法律法規對“規范性文件”的概念內涵未作統一界定，在實踐中對于規范性文件管理工作造成了不少困難。為了與其他類“規范性文件”相區別，將原《辦法》中的“規范性文件”改為“行政規范性文件”。
(二)健全了規范性文件備案審查制度。《辦法》明確了規范性文件備案審查的范圍、程序和具體要求以及審查機構，健全了政府法制機構對于有違法不當內容的規范性文件責令糾正制度，并規定公民、法人和其他組織認為規范性文件與法律、法規、規章相抵觸，或與相關政策規定不一致的，可以向政府法制機構提出審查建議。
(三)確立了規范性文件“三統一”制度。《辦法》首次確定規范性文件實行統一登記、統一編號、統一發布制度，以立法的形式將“三統一”制度確立下來，從源頭上杜絕了規范性文件依據缺失，底數不清，管理混亂等現象。
(四)實行了規范性文件有效期和定期清理制度。《辦法》規定，規范性文件應當標注有效期限，有效期限最長不得超過5年;名稱冠以“試行”的不得超過2年，“暫行”的不得超過1年。有效期限屆滿，規范性文件自動失效。規定對規范性文件每兩年清理一次，有特殊情形的及時清理，并明確了清理的主體。
(五)建立了規范性文件評估制度。《辦法》規定，標注有效期的規范性文件，在有效期屆滿前6個月，制定機關或實施機關認為需要繼續實施的，應當組織對該規范性文件的實施情況進行評估，同時對規范性文件評估的原則、方式、程序及評估主體等做了明確規定。
四、關于《辦法》的其他重點內容
(一)完善管理程序。《辦法》第二章明確了規范性文件的起草單位、文件名稱、審核修改、提交審議以及簽發等起草與審核的程序。對于起草、審查規范性文件過程中，廣泛聽取意見作出了具體規定。建立了政府法制機構審核規范性文件草案征求意見和提出書面審核意見的制度。審查程序的規范化、制度化，既有利于督促起草單位采取措施糾正存在的問題，也有利于保證審查工作的質量和效率。
(二)強化管理手段。《辦法》建立的規范性文件“三統一”制度、規范性文件有效期和定期清理制度，是我省在總結過去經驗的基礎上，借鑒外省做法進行的制度創新，是規范性文件管理的主要手段，也是強化規范性文件管理工作的長效機制。
(三)實行考核與問責。我省規定法治政府建設考核在政府工作目標管理責任考核體系中所占比重不低于10%。《辦法》規定：“縣級以上人民政府應當將規范性文件管理工作納入依法行政考核內容。”各級政府及其所屬部門應當把規范性文件管理工作作為全面推進依法行政，加快建設法治政府的基礎性工作來抓，要把所有規范性文件納入備案審查范圍，做到有件必備，有錯必究。要把規范性文件管理工作情況作為考核評價行政機關領導班子和領導干部依法行政工作實績的重要指標。《辦法》第五章對于行政機關及其工作人員的違法行為，規定了相應的法律和行政責任。列舉了由政府法制機構對違法違規制定規范性文件的行政機關給予通報批評、責令限期改正，提請本級政府撤銷規范性文件，并建議其主管機關或者監察機關對相關人員給予行政處分的具體情形。同時，對政府法制工作機構及規范性文件管理工作人員不按規定履行職責的情形也規定了相應的法律責任。
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